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分析、规制与救济——论行政规划的法治化(1)

2014-12-01 01:15

 内容提要：过程与结果的双重性以及阶段性是行政规划作为一个学理概念的两大特点，这决定了理论研究必须立足于动态的行为与静态的结果两个方面进行分析，从而对其性质给予科学界定与归类。同时，规划的特性使得有关行政规划的法律规制应当以动态的行为和过程为对象，因此，程序法治化成为规划法治化的核心，这也决定了有关规划的行政诉讼中应当以利害关系人的程序权利救济为核心，以平衡规划裁量与规划合法为裁判的基点。

关键词：行政规划 定性 程序法治 规划裁量

现代社会关系的日益复杂以及社会公共资源的有限性，使得政府在维护公共秩序的同时，扮演着公共服务的提供者、社会资源的分配者与社会发展的引导者的角色。“……为达成前述任务，政府必须就有限之资源做合理有效之分配运用、拟定规划，就达成该目的有关之方法、步骤或措施，预为设计与规划。”[1]即针对具体问题，明确提出未来的构想，并以此作为行政奋斗的目标，引导社会发展，综合推进为实现该目标所必须的各种行政政策及公共事业，由此产生了规划这种特殊的行政方式。
作为一种的行政方式，行政规划的存在反映了社会发展的自由与行政干预之间的冲突与协调。其适用范围和强度取决于国家活动的范围和强度。规划手段的作用主要在于合理地分配可以利用的一切人力、物力资源，科学地选择，并设定在一定的时间内能够实现的行政目标，通过相应的协商程序，调整、综合不同领域、不同部门的行政政策，以达到协调一致。在现代行政中，这种新兴的行政手段被广泛地应用，具有极其重要的地位，成为行政法上的重要研究课题。

一、行政规划之概念分析
行政规划作为一种新兴的行政手段，以其适用范围的广泛性、功能的综合性引起理论界的关注。目前，各国行政法学界有关行政规划的概念主要有：“行政规划是指行政权为了一定的公共目的而设定目标，综合地提出实现该目标的手段的活动。”[2]“行政规划，是指行政厅在实施公共事业及其他活动之前，首先要综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必须的各项政策性大纲的活动。”[3]“所谓行政规划，是指为谋求行政规划化，规定应达到的目标及其实现的顺序以及为实现目标所表示的必要手段的行政方针行为的总称。”[4]行政规划是“行政机关为了在未来一定期间内达到特定行政目的，或实现某种行政理想，就采行之步骤与方法所为规划与设计之行为”[5]根据上述界定，行政规划这一概念具有以下特征：

（一）过程与结果的双重性
从语言学的角度而言，规划行为与规划是不同的，规划行为以制定规划为目标的行为，而规划则是这种行为的结果。但在行政法学中行政规划一词具有过程与结果的双重性。虽然，上述概念对行政规划的界定立足于动态的行为，但从行政法的角度而言，对该概念的使用仍具有过程与结果的双重意义，如，有关行政规划的分类均是立足于结果，而非过程。这一特征直接影响着理论研究与相应的法律规制。因而，理论研究必须立足于行政规划的这一特性，从动态的行为与静态的结果两个方面进行分析研究，从而对其性质给予科学界定与归类。
（二）阶段性
同一般的具体行政行为不同的是，行政规划“不是将普遍抽象的法律规范涵摄到具体的要件事实，而是利益权衡、信息处理、方向确定、手段选择的综合过程”[6]这一过程由不同的阶段构成，因此，法律对行政规划的规制主要体现，将该过程划分为不同的阶段，并进行相应的程序规制。如德国行政程序法将行政规划的确定程序主要分为五个步骤：拟定规划的提出；拟定规划的公开与异议的提出；预告听证期日；听证的进行；确定规划的裁决，并对每一个环节设计了相应的程序性义务。

二、行政规划的分类与定性

（一）行政规划法律性质的非确定性
非确定性是行政规划法律性质的特别之处，表现为不同形式、不同效力的行政规划具有不同的法律性质。这种法律性质的复杂化与非确定性，增加了将行政规划作为一类行为进行统一规制的难度。
1、行政规划具有规制、引导其他行政行为的准立法属性
从法律效果而言，行政规划不同于其他行政行为。表现为“行政规划，虽然也有和行政手段相提并论的，但是，和这些手段是不同层次的观念。行政规划是先行于这些手段的适用、实施而规定的，使该适用、实施成为有规划的适用、实施的手段。”[7]

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这意味着行政规划具有先行性与引导性，即具有引导其他行政行为，甚至在一定程度上，具有引导立法行为的功能。这使得行政规划在一定程度上具有了类似于立法的规制与引导功能，具备了准立法的属性。当一个行政规划对外直接产生法律效果时，便产生将其视为行政立法还是行政处分的定性问题。
2、行政规划具有抽象与具体相结合的的双重属性
行政规划作为一种特殊的行政行为，发挥着统一各项行政政策，并确定实施标准的作用。从这一意义上讲，行政规划具有与行政立法或准立法相通的一面。但是，与立法规范所采用的一般性假设命题式的抽象规定不同，行政规划并非使用“要件+法律效果”，即设定一定的事实要件，并规定相应法律效果的行为方式。而是基于现实情况，针对具体事宜所作的目标，以及具体实施手段、步骤的设计。因而具有抽象与具体相结合的双重属性。
3、行政规划表现形式的多样化
实践中，行政规划的表现形式呈现多样化。有的表现为规范性文件；有的表现为行政处分；有的则表现为内部行政规则。不同形式的行政规划具有不同的法律效力，从而造成法律性质的复杂性。

（二）建立于类型化基础上的定性分析
随着社会的发展，“行政规划已成为行政机关达成行政任务所常见的一种行政行为之类型，……由于行政规划之种类功能繁多，之涉及人民权义者亦所在多有，什么样内容的行政规划属于何种类型行政行为以及其所生法律效果，行政规划之结构及其法制化之建立已成为近代行政法学研究重要之课题。”[8]
如前所述，表现形式的多样化是造成行政规划法律性质非确定、不统一的原因之一。因此，在对行政规划进行类型化的基础上，对其进行定性分析具有重要意义。虽然，立足于不同的角度可以对行政规划进行不同的分类，但众多分类中最具有法律意义的是依照行政规划的效力所作的类型化。比如，德国行政法依此标准将行政规划分为指导性规划、调控性规划和命令性规划；日本行政法则分为：拘束性规划与非拘束性规划；我国台湾行政法则归纳为资讯性规划（或称建议性规划）、影响性规划和强制性规划。笔者认为第三种分类更为适当。

1、资讯性规划的性质分析

资讯性规划又称建议性规划或指导性规划，这是一种提供资讯、判断、预测等讯息，以供公众参考的规划。这种规划仅仅是一种资讯或消息的供给，并不具有法律约束力。如：2010年远景目标及实施纲要、西部开发战略、国民经济与社会发展五年纲要等等。这种不具有法律约束力的规划被视为事实行为，它与日本行政法上的行政指导在效力上有某种程度的类似性。
2、影响性规划的性质分析
影响性规划在德国被称为“调控性规划”，这种规划虽然不具有法律上的约束力，但一经对外宣示公开以后，即具有一定事实上的影响。“行政机关藉著规划之颁订，期翼能影响人民自行采行符合规划目的之行为。故是一种诱导性之规划。”[9]这种类型的规划并不通过命令和强制的手段，而是通过对符合规划行为的刺激（如补贴、税收优惠、改善道路等基本设施、划定工业区），或者通告违反规划行为的不利后果（如税收负担）来实施。这种规划与资讯性规划的界限并非泾渭分明，某些情况下，一个资讯性规划成熟后，可以转化为影响性规划，因此，其法律性质难以界定.
界定影响性规划的性质首先应当考虑的因素是该规划是否作出具有约束力的意思表示（即是否表意）。如果是单纯的目的宣示，则为事实行为；如果是具有约束力的意思表示（如税收优惠的承诺），则应当是法律行为，对行政机关与相对人产生一定的约束力。

3、约束性规划的性质分析
约束性规划又称强制性规划或指令性规划。这种规划对其所涉及的对象具有约束力，并以强制力为后盾（如城市总体规划）。这种规划始终是法律研究关注的重点，确定这种规划的性质必须作如下考量：其一、是否具有外部效果，如果规划的约束力对象只是行政机关内部人员，应当视为具有内部效果的规划；如果规划对外部相对人的权益产生影响，则是具有外部约束力的规划。其二、是否具有直接法律效果，即规划是否对相对人的权益产生直接的法律效果。 （转载自http://zw.nseac.coM科教作文网）
根据上述分析可见，不同类型的行政规划具有不同的法律性质，具体图示如下：
行政规范性文件
约束性规划 无法归类的约束性规划
具体行政行为（确定规划裁决行为）
没有约束力目标宣示（事实行为）
中间类型
影响性规划
有自我约束意愿的宣示（公法上的承诺）
资讯性规划 事实行为

三、行政规划的法律规制
行政规划在现代社会中发挥着越来越大的作用，同时，规划的规范与引导功能使得诸多行政手段必须服从于规划的规制，因此，就存在着依规划行政与依法行政的关系问题。“正如人们一般所说的‘根据规划的行政’、‘冠以规划之名的法律’、‘（对法律的）规划的优越’等，有可能使法治主义徒具形式。”[10]因此，行政规划的法治化是行政法治不可或缺的内容。结合行政规划的特殊性，实现行政规划法治化必须关注法律规范的确定性与行政规划的灵活性之间的冲突与协调问题，因此，在行政规划的法律规制上，凸现出如下特点：
（一）以组织法上的规制作为行为依据
为防止行政规划制定的任意，法治原则首先要求任何规划的制定必须具有组织法上的根据，符合有关规划的一般授权性规定。“由于行政规划不是单纯的客观预测性的提示，而是对应该怎样的政策希望的提示，所以，大多是基于行政厅的预测未来的政策性裁量而制定的。在这种意义上，行政规划制定机能，是一种基于行政厅的广泛的规划裁量权的强力权能，常常被称为‘第二立法权’或‘第四种权力’。行政规划的盛行，具有破坏依法行政原理，将现代行政的性质变为依规划行政，促成行政权强化的危险倾向。使行政规划与法治行政原则相协调的首要办法，是要求行政规划的制定有法律根据……。”[11]至于规划的具体内容，则应当依照各个行政规划的目的与性质，由作用法设置疏密程度不同的规制。

（二）规划裁量权导致实体规制的原则性

由于行政规划大都涉及特定的专业领域，具有很强的专业性与政策性，这使得规划行为需要更多的灵活，而这种灵活恰恰与法律规范的确定性之间存在一定的矛盾，因此，德国行政法学将行政规划的实体规制限定于相对原则的范围，并提出四个层面的理论，即规划的法律正当性、遵守前置的程序和规划、遵守法律的强制性规定或者指导利益权衡的法律规定。[12]这种原则性的规定并未对规划内容的形成作出实质要件规定，以保障规划裁量权，反映了规划行为与其他行政行为在实体规制方面的不同之处。

（三）以程序法治化作为行政规划法治化的核心
对于规划行为而言，即使法律就目标、根据、规划制定应当考虑的相关因素均作出较为严格的规定，依然应承认规划的制定者对具体内容的形成拥有广泛的裁量权，严格意义上的实体规制将制约必要的规划裁量权的合理存在，不利于规划的形成，鉴于规划行为的这一特点，同时，基于程序公正是实体公正的前提与保障，因此，从程序限制的角度出发，通过公开、民主等程序规范，保障各利害关系人平等的参与权，实现行政规划内容的公正化，提高规划的稳定性、安定性成为规划法治化的核心.
具体到行政程序法对规划行为的规制而言，应当处理好行政规划的普遍性与特殊性之间的关系，明确以下内容：

1、以动态的行为和过程作为规制的对象
从概念分析的角度可以看出，行政规划这一概念具有过程与结果的双重意义。一方面，作为结果的行政规划，因其性质的复杂化（如，根据相对人的范围不同，既有抽象的行政规划，又有相对具体的行政规划），无法给予统一定性和法律规制。而作为过程与行为的行政规划，具有诸多共性，可划分出统一的阶段与步骤，因而能够作为一种独立的行为方式进行法律规制。这使得行政程序法将行政规划作为一类行政行为（即确定规划行为）加以规制成为可能，也决定了行政规划法律规制的核心应当在于动态的行为和过程。

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