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分析、规制与救济——论行政规划的法治化(1)(3)

2014-12-01 01:15

（2）以程序规制的方式协调规划稳定性与变动性之间的冲突
规划的技术性、灵活性决定了规划无法一成不变，甚至可以说，对于规划而言，稳定是相对的，变动是绝对的。但这种灵活与变动并不等于朝令夕改。规划的制定是出于公共利益需要的利益权衡，同样，规划的变更与废止也必须出于公益需求，必须建立于各种利益、矛盾合理权衡的基础上。因此，对于规划的变更与废止，需要与规划确定同样的程序规制，即要求规划的变更与废止必须依照法定程序，以法定形式作出，从而以程序规制的方式协调规划稳定性与变动性之间的冲突。因此，为维护规划的稳定性，利害关系人更多行使的是“排除违法变更、废止请求权”，而非存续请求权。

4、过渡与补救措施请求权——信赖保护的体现
规划作为政府干预的一种方式，体现了公共利益与公共秩序的需求，是诸多利益权衡、选择的结果，既然是权衡和选择，必然存在着重大利益与微小利益的冲突，必然存在着一种利益的维护和另一种利益的牺牲。过渡与补救措施请求权存在的目的在于平衡、消除因规划的确定、实施以及变更、废止所带来的不利影响。该项请求权要求行政机关决定废止或者变更行政规划时，应当采取相应的过渡措施；因规划变更或者废止发生争议时，应当采取必要的临时措施。具体包括：

（1）因规划的确定与实施对相对人造成损失的，相对人拥有设置防护措施或适当金钱补偿请求权。
对于补救措施请求权，德国《联邦行政程序法》第75条第2款规定：“规划确定之后发生不可预见的影响，或者依规划确定之设施影响他人权利的，关系人可请求行政机关设置防护措施，使其免受损失。规划确定机关应当以决定形式命令规划拟定主体承担上述义务。该措施或设施不适当或与规划不一致的，关系人有权要求给予适当的金钱补偿”。在我国行政程序法中明确利害关系人的此项权利，是完善行政规划救济体系的一项重要内容。

（2）因规划的废止与变更对相对人造成损失的，相对人拥有过渡与补救措施请求权

一方面，规划的意义和目的在于鼓励、引导，甚至限定相对人以特定的方式进行处置和行为，以实现规划的目标，这一功能的发挥取决于相对人对规划存续效力的信赖，因此维护、保持规划的稳定性是规划法治化的一项重要内容。另一方面，规划必须立足于特定的背景，具有很强的现实性，具体条件的变化可能会导致继续执行原规划没有任何意义甚至违反目的，因此及时调整规划是最终实现规划目标的体现。由此就产生了规划的稳定性与变动性之间的冲突，以及如何分担因规划变更和废止而产生的风险等问题。
补救措施和过渡措施的目的就是为了在变更或者废止已确定的规划同时，考虑利害关系人的权益，为利害关系人适应新的情况，提供调整的时间和条件，并对由此给利害关系人造成的损失给予补偿。例如，在日本，市政府制定了公营住宅建设规划，企业对市政府的规划予以协作，按照该规划进行了公众浴场的建设。之后，住宅建设规划被中止，公众浴场的建设也成为不必要。对此，法院判决认为：“规划中止本身是合法的，以市政府和公众浴场建设业主之间成立的协助、互惠的信赖关系为基础，住宅建设的废止，只要没有采取某种补偿措施，就是对信赖的严重破坏，是由于合法的行为构成了不法行为，……。”[19]我国台湾地区法院也认为：“主管机关变更都市规划，系公法上之单方行政行为，如直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担，即具有行政处分之性质，其因为致特定人或可得确定之多数人之权益遭受不当或违法之损害者，自应许其提起诉愿或行政诉讼以资救济。”[20]
因此，基于信赖保护的需要，对因规划中断而给因信赖该规划付之行动者造成的损害，应当给予补偿。参照我国国家赔偿法的有关规定，补偿请求权的行使应当具备以下条件：原规划已经确定生效；因情势变更的需要，变更、废止原规划的内容；该变更、废止行为对利害关系人造成实际财产损失。

（三）规划裁量与司法审查的协调 （科教论文网 lw.nseaC.Com编辑发布）
在我国，原则上，法院透过合法性审查来控制行政权之合法行使。因此，将行政规划的程序给予明确规定，实现规范的明确化，提高法律规制的密度将有利于实现法院对行政规划的法律监督。但是，由于行政规划高度技术性、政策性等特征决定了立法技术上诸多“规划裁量”的存在，所以，法院要就行政规划内容的适当与否进行彻底的实体审查是不可能的，合理限定法院司法审查的范围是保障规划的科学化与法治化的前提。具体而言，在规划确定方面，行政机关被法律赋予了一定的权衡空间，这种创造自由的后果体现为司法控制强度的降低，即法院只能审查行政机关在行使规划者的权衡自由时是否遵守了法定界限，这种界限体现为形式和实质两个方面。形式方面的界限是行政机关必须遵守法定的规划程序，实质方面的界限是指规划必须符合法律正当性、遵守规划的基本原则、遵守单行法的专门规定以及遵守利益权衡的基本要求。

1、程序合法性审查——形式意义上的审查
承认规划者的创造自由对法院审查的范围具有重大的影响。“作为一种作出决定的方法，利益权衡具有复杂的结果，在使用这种方法时必须有意识地分阶段地进行，具体可以分为查明有关的法律问题、进行价值判断、进行权衡等阶段。……利益权衡的过程是：（1）调查与利益权衡有关的材料；（2）确定利益的重要性；（3）在决定中平衡冲突的利益。……”[21]因此，规划确定机关的任务是在收集整理利益权衡材料的基础上，按照利益权衡规则，对任何与权衡有关的利益根据法律规定和现实状况客观地进行轻重缓急方面的斟酌，以实现利益的最大化。所谓权衡必然具有一定程度的主观性，法律无法对权衡的标准作出具体量化的规定，加之，规划领域往往涉及许多专业技术，这使得确定规划行为同其他行政行为相比需要更强的裁量空间，也使得程序的明确化、法治化在行政规划的法律规制中占据着十分重要的地位。因此，对确定规划行为是否遵循法定程序成为法院审查的核心内容。如：是否经过法定的确定程序；是否履行了规划确定程序的相关义务；专家委员会的构成是否合法等等.

2、权衡瑕疵审查——实质审查

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确定规划程序从性质而言属于程序法的范畴，而规划的内容归根结底属于实体问题，从这一角度而言，确定规划程序是一个利益权衡的过程，规划则是利益权衡的结果。因此，司法审查中应当区别对规划的具体内容不服与对规划的策划制定不服两种性质不同的诉讼请求，并适用不同的审查标准。前者属于实体问题，而后者属于程序问题。
对于确定规划这种具有高度裁量性的利益权衡行为，如何从实体内容方面进行规范，德国法院提出一种与裁量瑕疵理论类似的权衡瑕疵理论。即（1）权衡片面；（2）权衡武断；（3）权衡疏漏；（4）权衡失调。德国联邦法院总结到：“如果在利益权衡过程中没有考虑客观上应当考虑的利益，没有认识到有关利益的重要性，或者对有关利益的均衡与这些利益本身的重要性不相称，即构成对利益权衡要求的违反，利益权衡的结果因此违法。”[22]
因此，为了从实质意义上保障规划的科学、合理，防止规划裁量权的滥用，在确定规划的争讼中，法院除了审查程序是否公正外，还要对以下实质问题进行审查：
（1）确定机关的现状认识以及数据收集是否有错误，
（2）应该考虑的裁量要素是否有遗漏，
（3）不应该考虑的要素是否被过大评价，
（4）反对意见是否得以研究讨论，
（5）是否研究过除本方案以外的其他方案的可行性，等等。
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[1] 翁岳生著：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第798页。
[2] （日）盐野宏著：行政法，杨建顺译，法律出版社1999年版第152页。
[3] 杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版第562页。
[4] （日）室井力主编《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版第53页。 （转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）
[5] 陈新民著：《行政法总论》，自版第314页。
[6] （德）汉斯·j.沃尔夫等著：《行政法》，商务印书馆2002年版第179页。
[7]（日）盐野宏著：行政法，杨建顺译，法律出版社1999年版第153页。
[8]翁岳生著：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第798页。
[9]陈新民著：《行政法总论》，自版第317页。
[10] （日）室井力主编《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版第55页。
[11]杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版第567页。
[12]（德）汉斯·j.沃尔夫等著：《行政法》，商务印书馆2002年版第261页。
[13]翁岳生著：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第815页。
[14]（日）室井力主编《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版第57页。
[15]翁岳生著：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第812页。
[16] 施瓦茨著：〈行政法〉，群众出版社1986年版，第244页。
[17]（德）哈特穆特·毛雷尔著《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第417页。
[18]（德）哈特穆特·毛雷尔著《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第415页。
[19] （日）盐野宏著：行政法，杨建顺译，法律出版社1999年版第157页。
[20] 台大法学论文第25卷第3期第57页。
[21]（德）汉斯·j.沃尔夫等著：《行政法》，商务印书馆2002年版第264页。
[22]（德）汉斯·j.沃尔夫等著：《行政法》，商务印书馆2002年版第266页

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