关于行政执法中的自由裁量权(1)(2)

　　2 、立法的普遍性与事件的个别性之矛盾是自由裁量权存在的又
一决定因素。由于我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，各地区的
政治、经济和文化发展很不平衡，社会习俗、生活方式也有很大差别，
法律、法规所调整的各种社会关系在不同地区也有不同程度的区别，
对各种情况也不可能概括完善、罗列穷尽。因此，从立法技术来看，
立法机关无法作出细致的规定，往往只能规定一些原则，规定一些有
弹性的条文，可供选择的措施，可供上下活动的幅度，使得行政机关
有灵活机动的余地，从而有利于行政机关因时因地因人卓有成效地进
行行政管理。但是，法律条文的“弹性”与执法的“可操作性”却容
易产生矛盾。如果“弹性”到不便于“操作”，那么法律实施的效益
就要大打折扣。（注3） 这也是有些行政执法人员钻法律的空子以权
谋私的重要根源。

　　值得一提的是，一些资产阶级国家的行政法学者认为，昔日消极
的“依法行政”，在今天应有新的解释，即所谓“依法行政”并不是
指行政机关的任何活动都需要有法律的规定，而是指在不违反法律的
范围内，允许行政机关有自由裁量权，即具有因时因事因地制宜的权
力。也就是说，行政机关的活动并不限于现有法律明定范围，只要不
违反法律仍被视为符合法治，这不仅不予“法治”相矛盾，而且是对
它的发展和补充。因为，原来讲法治，主要从消极方面考虑问题，即
主要是防患行政机关滥用职权。其实，法治也有积极的方面，即保障
行政机关有效地行使职权，以维护法律和秩序。这种理论在资产阶级
法学界正日益得势。（注4）

　　五、人民法院对自由裁量权的司法审查

　　历史学家阿克顿勋爵说：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对 （科教作文网http://zw.ΝsΕAc.Com编辑整理）
地腐败，”（注5 ）自由裁量权亦复如是。自由裁量权的授予，绝不
是允许行政机关及其工作人员把它作为独断专横的庇护伞，相反应当
实行有效的控制，正如詹姆士·密尔在《政府论文集》中所说的：
“凡主张授予政权的一切理由亦即主张设立保障以防止滥用政权的理
由。”（注6 ）法律、法规赋予人民法院对一部分具体行政行为行使
司法审查权，正是基于这样的考虑。

　　《行政诉讼法》第 5条规定了人民法院审查具体行政行为合法性
的原则，王汉斌在《关于【中华人民共和国行政诉讼法（草案）】的
说明》中指出：“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合
法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政
行为是否适当，原则上应由行政复议处理，”也就是说，人民法院通
过行政诉讼依法对被诉行政机关的具体行政行为行使司法审查权，审
查的主要内容是具体行政行为的合法性而不是不适当性。

　　但是，这并不是说人民法院对自由裁量权就无法进行司法监督了。
如前所述，行政机关所拥有的自由裁量权渗透到作出具体行政行为的
各个阶段，由于不正确地行使自由裁量权，其表现形式主要有滥用职
权、拖延履行法定职责、行政处罚显失公正等，所导致的法律后果是
人民法院有权依法撤销，限制履行或者变更具体行政行为。

　　然而，审查具体行政行为合法性的原则，表明了人民法院的有限
司法审查权。当前，我国正在大力加强社会主义民主和法制建设，强
调为政清廉，人民法院应当充分发挥审判职能作用，在这方面要有所
作为。一方面要严格依法办案，既要保护公民、法人或者其他组织的
合法权益，又要维护和监督行政机关依法行使行政职权，克服畏难思 （科教论文网 lw.nSeAc.com编辑发布）
想和无原则的迁就行政机关。另一方面要完善人民法院的司法建议权，
对那些确实以权谋私者，或者其他违法违纪者，人民法院无法通过行
政诉讼予以纠正的，应当以司法建议的形式向有关部门提出，以维护
国家和人民的利益。

　　六、控制自由裁量权的对策

　　为了防止行政机关及其工作人员滥用职权，把自由裁量权变成一
种专断的权力，笔者认为应当采取如下对策：

　　1 、健全行政执法监督体系。监督主体不仅有党、国家机关（包
括立法机关、行政机关、检察机关、审判机关），还有企业事业单位、
社会团体、基层群众组织和公民。对已有的法定监督方式还应当根据
形势的需要，继续补充、完善；对没有法定监督方式的，要通过立法
或制定规章，以保证卓有成效的监督。同时，要有对滥用职权的人采
取严厉的惩罚措施，还要有对监督有功人员的奖励和保护。

　　2 、在立法方面，要处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操
作性”的关系，尽量做到明确、具体，减少“弹性”，尤其是对涉及
到公民合法权益的条款，更应如此。同时，要切实贯彻执行国务院
1987年 4月21日批准的《行政法规制定程序暂行条例》第17条的规定：
“行政法规规定由主管部门制定实施细则的，实施细则应当在行政法
规发布的同时或稍后即行发布，其施行日期应当与行政法规的施行日
期相同。”以保证行政法律、法规实施的效益。要抓紧制定与《行政
诉讼法》相配套的有关法律、法规，如行政机关组织法、行政程序法、
行政复议法等等。

　　3 、要强调行政机关说明作出具体行政行为的理由。在行政诉讼
中，对滥用职权的证明，原告负有举证责任，但由于这种举证比较困

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　　4 、加强行政执法队伍建设，提高执法水平。现在行政执法人员
素质不高是个较普遍的问题，这与我国正在进行的现代化建设很不适
应，有些行政执法人员有“占据一方，唯我独尊”的思想。为此，一
方面要加紧通过各种渠道培训行政执法人员，另一方面对那些不再适
宜从事行政执法活动的人要坚决调出，使得行政执法队伍廉正而富有
效率。

　　注1、2 转引自江萍：《法律该管管“自由裁量权”了》，《法
制日报》1989年4月25日）

　　注3 参见《政治与法律》1988年第4期第9页）

　　注4 参见郭文英、崔卓兰：《行政法要论》第60页，吉林人
民出版社1988年7月第1版）

　　注5、6 转引自龚祥瑞：《比较宪法与行政法》第472页、第320
页，法律出版社1985年3月第1版）

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