论环境管理中行政合同的适用(1)(2)
2014-12-16 01:20
导读：环境法律法规在制定时由于必须考虑经济的发展等因素，而且其规定也无法完全符合各个地区的实际情况，因此对于保护环境就显得不够有力。为了解决各
环境法律法规在制定时由于必须考虑经济的发展等因素，而且其规定也无法完全符合各个地区的实际情况，因此对于保护环境就显得不够有力。为了解决各个地区的环境污染和环境破坏现象，由行政机关出面与工厂、企事业等单位交涉和协商，通过签订环境行政合同的方式，设定严格的排污标准或其他防治措施，以补充法律法规的不足，从而实现保护环境的目的。因为签订环境行政合同是通过取得行政相对人同意的方式，来约定严密的环境防治措施的，这样既可克服由行政机关另行制定更加严格的环境标准将与法律法规相抵触这一难题，又可补充法律法规的某些欠缺，并在实际当中较好地贯彻执行。第五，环境行政合同可以有效地实现行政机关对于环境规划与管理的要求。随着我国行政管理体制的彻底改变，政府指令性管理逐步淡出，行政合同、行政指导等管理手段逐渐重要。在环境管理方面，传统的指令性管理手段退出后，应当用环境行政合同的方式来实现行政机关的环境管理的规划和意图。
但是，围绕环境行政合同本身的功能、作用等学界一直存在争议。一是对于行政合同的界定本身有争议，关于行政合同的性质、定位、行政机关的优益权都存在争议，在司法实践中也很不确定。在我国行政合同纠纷大部分是作为民事案件来审理的，少部分作为行政案件审理。作为民事案件审理的案件适用《中华人民共和国合同法》，取消了行政优益权，对行政机关不利。因此，对于环境行政合同争议将来的处理，就有很多不确定因素。如果适用一般民事合同的审理方式，将对行政机关很不利。二是环境行政合同的签定程序需要规范。尽管没有法律的统一规定，但是在特定的区域、特定产业，环境保护的义务应当统一，不应当有内外资的不同待遇，减少行政机关的随意性。三是环境行政合同的适用范围要拓展。目前适用领域还远远不够，事实上环境行政合同的适用范围可以遍及整个环境资源保护领域。四是行政机关工作人员缺乏足够的专业知识，与灵活的沟通技巧。相比传统的的行政管理，环境行政合同更为麻烦，难以驾驭。四、签订合同后，企业不遵从，缺乏强制力。
（科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理） 环境行政合同成立的成立是基于行政机关对于公共利益的保护，依据是行政合同双方的合意，行政机关对于产业导向和产业标准选择。如果企业违反合同，行政机关可以追究其违约责任，甚至撤销合同。法院对公共利益要给予充分重视。在操作上，除了规划部门的规划、土地部门的用地许可及相关部门的特殊许可外，还要环保部门把关，并代表政府与企业签订合同。其依据可以是地方制订的产业导向、环境保护文件，也可以是政府的规划文件。可以是税收优惠、地价优惠等。
由于通常缺乏法律、法规的依据，各地对于环境保护的要求有所不同，不派出一些地方为了发展经济，过分降低标准。那么，环境行政合同所依据的环境保护标准到底应该如何确定？这里面的确存在利益衡量的问题。首先，对于侵害居民健康与生存、使居民陷入危险境地那样生产一开始就不能将它们拿来作为利益衡量的对象，而是仅仅依据这些理由就应当予以排除的对象。其他的产业在环境保护和产业开发方面可以进行利益衡量，充分运用生存权的基本宗旨加以评价。对于该产业带来的环境破坏可以借助自然的力量自我净化的说法，要进行科学评估，不能轻易下结论。在环境破坏的第二阶段，鉴于环境破坏的严重性，要确立起环境保护优先原则，对企业的生产进行严格评估，对于会给生态环境、文化环境带来不可逆转的破坏的生产要坚决禁止[12]。
环境立法的多层次性、环境管理的复杂性、环境执法的多样性、环境纠纷处理的艰难性决定，环境行政合同是目前平衡诸矛盾，协调各种环境利益关系的最佳途径。由于环境立法的多层次性，既有国家权力机关制定的法律，又有国务院及其部委制定的行政法规和部门规章，还有地方享有立法权的权利机关和行政机关制定的地方性法规和规章。诸多的立法主体间缺乏统一的规划和协调，使立法冲突和空白广泛存在；而且从立法内容上看，由于下位法的制定必须有上位法的依据或不抵触，中央立法与地方立法、权利机关与行政机关的立法只是权限上的划分，内容千篇一律，整齐划一；又由于环境管理是从摇篮到坟墓，且有较强的专业性和技术性，这就给执法带来了困难和障碍，执法人员囿于僵化的法律条文，必然导致执法的“疲软”和低效率。环境执法主体和相对方利益归属的差异性，又使执法矛盾和纠纷的处理难合目的性，而导致纠纷处理的艰难性。
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环境行政合同的兴起，是国家发展、治国方式变化和行政模式转换的产物，它在环境管理中的优势和长处在于：第一、行政合同具有广泛的适应性。它的行政性和契约性的融合使其能适应各种不同的环境管理业务的需要，规范其复杂的内容。在传统行政手段无法触及的领域内发挥其合意、沟通的功能，促使行政主体和行政相对方达成合作，从而排斥了侵益行政手段的阻碍。第二、行政合同促成了行政手段的多样性、灵活性和调解方式的适度性。与传统命令行政极具压抑性的手段不同，它在行政过程中，以不违背宪法和法律的精神、原则和规则的不具有强制性的行为方式来调动行政相对人自愿协同政府管理的积极性，给予双方当事人以弹性、适度的空间。第三、当环境法制不健全，立法空白时，环境行政合同可以补充法律的欠缺；当环境法制健全以后，作为规制环境管理者与相对方法律上的权利、义务关系，约束行政主体依法行政的手段而得以使用，以加强和改善环境管理，积极推动环境行政目标的实现。
三、环境行政合同法律制度的立法选择
完善环境行政合同制度，首先应当对于行政合同有一个明确的规定，可以在《行政程序法》中列出专章。而后，根据这些规定在单行的环境法律制度中具体化，优点是规定明确，易于实行，缺点是在立法上过于繁琐，涉及面太广；或者由国务院出台《环境行政合同条例》，优点是简便易行，缺点是立法层级较底。本人倾向于先由国务院制定环境行政合同条例，具体规范环境行政主体与相对方的行为。由于国务院作为最高行政机关，负责全国的环境管理，国务院有权制订行政法规，由国务院进行环境行政合同立法具有很大的可能性与可行性。国务院通过制订《环境行政合同条例》，将对涉及环境与资源执法的有关部委的行为进行规范，推动环境行政合同在全国的使用和规范。
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环境行政合同的立法宗旨是：维护环境管理机关和相对方在环境法上的权利义务关系，创造和谐融洽的环境管理管理氛围，推动环境管理目标的实现。其理由在于：第一，由于环境管理机关为了公共利益行使环境管理权，而相对方则都有其本身的利益追求，这种主体间活动目的的差异性，决定其双方利益的相悖性。环境行政合同必须建立在最大限度协调双方利益、目标的基础上，由双方的妥协而实现合意。第二，行政行为有高权行、单方性的特征，不利于相对人的主动配合，而环境行政合同则是柔软灵活的新行政管理方式。
环境行政合同的基本内容包括：环境行政合同主体的权利与义务：环境行政合同是环境管理机关为了实现环境管理目标，与行政相对人就环境法上的权利、义务达成的“合意”。由于双方当事人的地位不平等，合同的要约只能由环境管理机关向行政相对人发出。在这个前提下，双方就各自的权利义务进行协商。环境管理机关的权力[13]包括：行政与业务指导权、监督与调查权、现场检查权、合同变更与解除权、行政奖励与行政处罚权、行政处分建议权、移交司法机关处理权其中要突出环境管理机关的优益权。行政优益权原则在环境行政合同中的表现是：首先，环境管理机关合同履行具有监督权。其次，环境管理机关有权根据情势变化和公共利益的需要，单方面变更解除环境行政合同。当然，上述规定在法律上也还有争议之处，例如在环境行政合同中行政优益权是否一定要体现在合同条款中，如果条款中没有规定，是否环境管理机关就无权行使。其次，行政优益权在《合同法》中并没有规定，如果写在条例中，是否会有违反法律之嫌？在合同中，环境管理机关的义务是：承诺兑现的义务、行政与业务指导的义务、保守商业秘密的义务、提供行政保护与帮助的义务[14]。环境管理机关享受的行政权力和应履行的行政义务分别是环境行政管理相对人所应履行的行政义务和应享有的部分权利。
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