公共服务理念下现代行政的特征(1)(2)

　　80年代初，法国著名社会学家米歇尔•克罗吉耶曾提出，“现代的国家是谦虚的国家”，要求国家减少干预，这在法国及世界范围内曾引起强烈的反响。十几年以后，法国总统希拉克旧话重提，说他赞同“谦虚的国家”的提法，但同时认为，一个“谦虚的国家”也应该是一个“有抱负的国家”。他强调现代国家应继承“公共服务”的观念，提高国家效率，更好地为公众服务，更好地扮演普遍利益保障者的角色，加强社会协调，提高国家的竞争能力。 20世纪70年代以来，西方国家行政改革的目标就是在“公共服务”的理念之下，重塑政府，具体措施包括以公众为对象，引入竞争机制，以企业的精神重塑政府，提高政府的能力与效率，使公众获得更多高质量的服务。这种改革打破了传统的管理模式，强调行政的服务理念与功能，从而使得行政规则成为真正意义上服务规则。随着我国加入WTO，在“公共服务”的理念之下，转变行政观念，完善政府行为规则，实现政府行为的公开、透明、诚实、信用，改善政府服务，完善公共服务规则也成为我国行政改革的一项重要措施。　

　　三、行为方式的多样化　

　　（一）传统行政下行为方式的单一化　

　　在传统的行政理念中，所谓行政意味着公共权力的行使，体现为国家为了保障公共秩序而对个人自由所加的限制。单方性、命令性和强制性构成行政行为的特征，主要表现为行政处罚、行政检查、行政强制、行政许可、行政征收等具有单方意志属性的权力行为，这种行政方式被称为规制行政或警察行政。西方自由资本主义时期，由于政府的职能主要限定于社会秩序的维护，行政的方式多为此种规制行为。　

　　就我国而言，在长期计划经济的单一体制下，由于社会结构的单一化以及公共领域的泛化，政府主要通过公权力手段对社会经济活动进行强制控制，实行高度集中、全面控制的政府管理模式。在这一模式下，一方面，政府职能与管制渗透于社会生活的每个角落，另一方面，管理方式却呈现单一化，从而形成政府以权力行为的方式管制复杂社会生活的局面。　

　　（二）现代行政下行政方式的多样化　

　　现代社会中，伴随着社会生活的日益复杂，以及政府公共职能与义务的加强，传统的单方命令性行为方式已经无法适应社会的发展。“今天，除维持治安和确保税收这样一些传统的权力作用外，与人民福利紧密相联的非权力性的管理作用，在行政活动领域越来越占主要地位。” “……再经一、二次大战，福利国家（wohlfahrtsstaat）、保护国家（Fursorgestaat）、助长行政（Forderung srerwa ltung）、给付行政（leistung sverwaltung）等新颖之国家目的及行政作用论逐渐被接受，行政机能遂呈几何级数之增繁多涉，行政之自我肯定与其主动、积极及弹性化之要求，日益迫切……” 在这种发展趋势下，行政的内涵除传统的警察活动之外，亦增设了大量的公务活动，诸如：工商业公务、社会公务、职业公务等。这些公务活动，不但涉及到产业经营，而且包含众多的社会救助与保障的实施，充分展示了现代行政的活动空间，及其在社会生活中的重大作用。　

　　此外，为适应现代行政的复杂性，激励公共行政的活力，满足日益扩大的公共需求，新公共行政理论应运而生，它以现代经济学，以及私营管理理论和方法作为自己的理论基础。从理性人的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府以市场为导向，提高服务效率与质量的依据；从成本——效益分析中获得对政府绩效目标界定、测量和评估的依据。其核心思想在于从私营管理方法中汲取营养，并将私管理方式和手段运用于公共行政领域。广泛采取私营部门的管理手段，引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，根据服务的内容与性质选择相应的供给方式，如政府业务的合同出租、竞争招标等。在这一理念下，行政指导、行政合同、政府采购等非强制性行政方式被广泛运用于各个行政领域，以私法的方式实现行政的目的成为一种普遍的行为方式，它标志着政府的行政方式已由“单一化”走向“多样化”。　

　　在我国，随着社会公共需求的扩大以及政府职能的调整，单纯的权力行为已经无法适应现代行政发展的需求，由单一化权力行政向多样化的服务行政过渡已是当务之急。随着我国的入世，这种行政方式的转变显得尤为重要。根据ＷＴＯ的规则，各成员国必须取消关税壁垒，取消工业品进口的数量限制、许可证限制。这意味着原本在我国普遍采取的行政许可、审批等单纯的管制体制逐步被淘汰，转变政府行为方式已势在必行。在这一形势下，一些新的不具有单方命令属性的非权力性行为大量涌现，政府越来越多地采取行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务等带有契约、指导、协商、鼓励、帮助等具有私法性质的柔性手段来服务公众、管理社会。这些“非权力行为”的出现对于转变政府职能，适应和服务于市场经济，打破传统的单方命令属性的单一管理方式，从而改变政府形象，改善执法环境，降低执法成本发挥着重要的作用。　

　　四、行政手段的间接化　

　　从“公共权力”走向“公共服务”是现代行政发展的必然趋势，这一发展极大地拓宽了行政的外延。伴随着这种扩张趋势，引发出行政民主化、灵活化以及方式多样化等现代行政的需求。为适应现代社会的发展，提高行政效率，改革僵化体制，调整政府模式，在“有限小政府”的前提下，发挥行政作用，满足多元化的社会需要，成为现代行政面临的双重目标。这一矛盾最终的解决途径是行政分散化，即将公共行政的职能分散于多个主体，培养、扶持政府之外的其他公共服务机构。在法国，这种行政分散化通过行政分权制度得以实现。这种行政分权制度改变了传统国家垄断公共行政的局面，使得现代行政从政府的直接行政过渡为直接行政与其他非政府机构间接行政的并存，从而实现了公共管理的分散化与间接化。　

　　（一）公共职能的扩张与分担——行政间接化的根源　

　　如前所述，伴随着社会经济、文化生活的发展，公共行政的职能与活动领域日趋扩张。但70年代末的经济滞涨与财政危机，使这种税收与服务的等式开始倾斜。政府面临提高税收或拒绝服务的两难抉择。加之政府职能膨胀所产生的机构臃肿、人浮于事、财政赤字累累、行政机器运转不灵等弊病，使得国家行政管理系统再次陷入困境。弗里德曼•A•哈耶克、戈登•图洛克、詹姆斯•M•布坎南等人在对现实进行了分析之后，指出发达国家行政机制的弊端在于国家奉行的垄断调节政策压抑了民间的积极性，滋长了市民社会对政府的依赖，弱化了其自主与自立能力，造就了许多专向政府提出非分要求的压力集团，从而削弱了社会的活力与生机。因此，重新估价、界定政府作用，调整政府的行政管理模式，推行新一轮的行政改革成为当务之急。 　

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