公共服务理念下现代行政的特征(1)(3)

　　新公共管理理论所提出的行政分散化正是解决这一矛盾的最佳途径。其实质在于改变传统政府行政的模式，根据公共服务的内容与性质选择相应的供给组织与方式，实现服务功能在政府、社会和市场间的合理配置，将竞争机制引入政府服务领域，打破政府垄断，实现行政分散化，从而提高公共服务的效率与质量，减轻政府行政负荷。这一方法使得政府、社会、市场各自以其特有的组织以及活动方式分担公共服务的供给，打破了“大政府“模式下政府垄断公共服务的局面，为现代行政注入了新的活力与生机。顺应这一形势，自本世纪60年代以来，在西方社会出现了公共物品的供给由政府向民间转移的趋势,涌现出众多的社会中介组织，诸如：商会、同业公会等。这些非营利性组织以其各自的方式实现市民社会的自主管理，参与社会公共产品的供给，从而形成介于市场与国家之间的调节机制，分担着社会的公共管理职能，有效地满足社会对公共服务的多元化需求，弥补了政府组织官方色彩过浓、行动僵化等弊端，这种公共服务的社会化促使政府由全能政府向有限政府的转变。这些公共服务从政府的直接管理与提供转变为由独立的非营利组织承担，正是现代行政由直接走向间接的具体体现。它改变了公共职能国家垄断的全能政府模式，并最终促使政府职能调整，实现公共职能在政府与社会之间合理分配。　

　　（二）多元社会结构的形成——行政间接化的前提　

　　国家全能性是中国传统计划经济体制的实质核心。在这种一元化的体制中，国家集政治、经济、安全、福利等所有职能于一身，在这种全能化的国家体制下，国家垄断所有的社会需求配给手段与功能，成为自然资源、社会资源最终意义上的占有者和分配者。与此同时，个人作为社会基本成员的生活被最大可能地公共化。伴随着这种全社会的公共化改造与同构，私人领域淹没于公共领域之中，市场与社会被吸纳、同化于国家内部，从而实现了整个社会结构的单一化与纯粹化，形成了公与私复合，国家与社会同一、合体的特有社会现象。在这种公共化程度高度发达的体制下，公共行政的职能渗透于社会生活的方方面面，公即私，私即公。从而形成国家对公共职能，乃至全部社会生活的垄断与控制。　

　　在这一体系中，国家垄断所有自然资源、社会资源的所有权，并通过“单位”这一中介实行社会配给。这种单一化的公共管理模式导致各种类型的“单位” 成为国家行政体制的基本单元，并作为国家政治组织的“延伸体”而存在。这使得所有的行政、事业和企业单位所承载的功能具有某种程度的一致性和同构性，从而使必要的社会分工和社会分层淹没于这种一元化的社会结构体系中。　

　　自1978年以来，中国社会发生了全面而深刻的变化。这场以“市场化”为主导的改革以经济领域为突破口，进而引发出社会领域的变革，使得中国社会结构面临一次大的调整与变迁。这一调整与变迁预示着全能国家的逐步解体，以及政治、经济、社会、文化要素的重新整合与分化。自改革以来，由于社会发展动力机制的开发，传统的单一体制开始分化，这一分解首先以政企职责分离为突破口的，并在此基础之上，明确行政、事业、企业单位各自的社会角色及功能，从而建立适应市场经济的组织、功能体系。这一改革促使全能国家的公共管理体制逐渐走上解体，市场与社会因现实的需要脱颖出来，传统的一元化社会结构已逐步朝着国家、社会、市场三元结构发展。总结中国社会经历的这场全面而深刻的变化，有学者将其概括为“权力多极化”过程，并指出：“伴随着政治领域权力的减弱，经济领域和社会领域的权力正在逐渐成长，原先那种政治领域垄断一切的‘单级结构’正在向三个领域分享权力的‘多极结构’转变，这是1978——1998年之间中国社会结构演变的基本脉络。” 这种多极结构的实质在于将市场与社会从国家桎梏中解放出来，明确其各自的功能，活动的方式与遵循的基本法则。这种多极化结构打破了公共职能国家垄断的传统，并促使传统“公共职能”履行模式的瓦解，进而为公共行政职能的社会分担以及行政的间接化提供了基础与前提。　

　　（三）中介组织的发展——行政间接化的体现　

　　如前所述，20年来的市场化改革，不但改变了我国原有的经济体制，而且引发了社会领域和政治领域的一系列变革，瓦解了原有的一元化社会结构，促使国家——社会——市场三元模式的初步形成。随着单一体制的解体，“小政府”“大社会”成为一种理想的社会管理模式。这一模式的确立标志着政府从社会领域的退却，以及社会自主性的提高，在这种自主性的要求之下，社会承接起政府“退卸”下的公共职能，并通过大量的非营利组织（即社会中介组织）实施公共服务成为发展的必然趋势。为适应深化改革的需要，大力发展社会中介组织，实现公共职能合理分担已是当务之急。为此，十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出：“政府经济管理部门要转变职能，专业经济部门要逐渐减少”、“要发挥行业协会、商会等组织的作用”。八届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》也指出：“深化经济体制改革，转变政府职能，把不应由政府行使的职能转给企业、市场和社会中介组织。”中共十五大报告进一步提出要“培育和发展社会中介组织”，这些决议对社会团体等社会中介组织在社会主义市场经济体制中的重要地位和作用给予了充分的肯定，并为社会中介组织行使公共职能提供了政策依据。　

　　在这一背景下，许多具有自治属性的社会中介组织，如各种行业自治团体（律师协会、会计师协会、足球协会、商会等）逐步建立起来，并以非政府机构的身份承担着整个行业的自治与自律，行使着过去由政府部门行使的管理职能（包括章程制定权、强制征收会费权、纪律处分权等），成为分担公共行政的主体。鉴于我国正处于社会变革与转型时期，许多承担公共职能的中介组织，仍然具有浓厚的官方色彩，在机构设置、人员配置、组织管理等方面缺乏应有的自主性与独立性，实质上依然是政府行政权力的延伸。因此，深化我国行政体制改革必须合理界定政府在公共管理中的角色，规范与完善社会中介组织的公共职能，在保障中介组织自治性、独立性的基础上，实现政府的宏观监控，从而实现公共管理由单纯的政府直接行政走向直接行政与非政府组织间接行政的并存。　

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