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行政法视野中的民营经济与政府规制改革(1)(2)

2014-12-17 01:09  

　　市政公用行业特许经营制度是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。其适用范围包括城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。⑨目前，我国在原由国家经营的公用事业中已实行特许制度，将经营权放手给企业（包括许多民营企业）去运作。例如：2004年7月29日，铁道部公布了5条铁路线的国内招标结果，标的为140列时速200公里的铁路客车动车组，分为7包，每包20列。最后由获得法国阿尔斯通技术支持的长春轨道客车股份有限公司、获得日本川崎重工株式会社等技术支持的四方机车车辆股份有限公司以及加拿大庞巴迪公司等与原四方车辆厂合资的BSP公司三家中标。在此政府便是将原本由政府操作的铁路经营权特许给企业。

　　2.激励型规制（经济诱因规制）
　　行政主体往往一改原来的命令控制型管制手段转而使用补贴、征税（寓禁于征）、减免税、技术或资金扶持等经济诱因方式引导（民营）企业作出或不作出一定的行为，以实现其既定的政策目标。另外，排污权交易制度事实上也是一种激励型规制，对于采用最新排污技术的企业来说，其可以通过出售排污许可证而获得相当的经济回报。
　　(1)补助性政策工具。比如我国台湾地区推行的融资奖励政策，设立诸如开发基金供民营企业污染防治设备低利贷款、设备贷款、策略性投资计划贷款、辅导中小企业升级贷款、畜牧事业污染防治设备低利贷款⑩等等。

　　(2)减免税政策工具。比如我国有关部门规定：“对劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，凡安置下岗失业人员并签订一年以上期限劳动合同的，经劳动保障部门认定，税务机关审核，自2003年1月1日起，每吸纳1名下岗失业人员，每年可享受企业所得税2000元定额税收扣减优惠。”(11)

　　(3)排污权交易。如前所述，所谓的排污权交易制度实际上也是一种激励型规制工具。因为对于能够采用最新排污技术的企业而言，其通过转让排污指标而获得的经济回报便是一种实实在在的激励。在国外，特别是美国，排污权交易制度已经比较发达。包括补偿政策(Offset)、气泡政策(Bubble)、银行储存 (Banking)、容量节余政策(Netting)、酸雨计划、可交易的许可证制度。(12)在中国，排污权交易虽然并未在整体上获得制度化，但也在部分地区获得实验性的尝试。例如，《上海市环境保护条例》第31条规定：“污染物排放总量控制区域内的排污单位，其污染物排放必须达到规定的排放标准和总量控制指标。在保证本区域环境质量提高的前提下，经市环保局批准，有关单位可以有偿转让部分排污指标。”《上海市黄埔江上游水源保护条例实施细则》第12条规定：“污染物排放总量指标可以在地区内综合平衡，可以在企业之间有条件地调剂余缺，互相转让；但必须经环境保护部门同意。”《上海市污染物排放许可证管理规定》第21条规定：“排污单位经治理或产业（包括产品）调整，其实际排放物总量低于核准的允许排放污染物总量部分，经市环保局批准，允许进行有偿转让。”浙江省也已在海洋环境保护领域引入海域排污权区域调剂制度。《浙江省海洋环境保护条例》第23条第4款规定：“在不突破重点海域污染物排海总量控制指标的前提下，排污单位的排污指标可以在同一海域内进行调剂，具体办法由省人民政府规定。”

　　3.信息规制
　　信息规制包括对信息的规制和通过信息的规制两种。前者主要是由主管机关要求企业强制披露有关信息，比如美国食品和药物管理局要求药物的相关信息包括危险警告，都必须在标签上表明；后者是指在现代网络社会、资讯社会的背景下，由主管机关公布一定的信息以达到规制和惩罚的目的，比如日本的违法事实公布，德国的公共警告、推荐，都是该种规制工具的典型。

　　我国在《消费者权益保护法》等法律法规中规定了产品质量信息和价格信息披露的有关规制政策。《消费者权益保护法》第19条第3款规定：“商店提供商品应当明码标价。”第18条规定：“经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身、财产安全的要求。对可能危及人身、财产安全的商品和服务，应当向消费者作出真实的说明和明确的警示，并说明和标明正确使用商品或者接受服务的方法以及防止危害发生的方法。”由于消费者相对于生产和经营企业而言，在信息上居于明显的劣势，因此信息的披露非常重要。这方面，著名经济学家阿克洛夫提出了“柠檬市场理论”(13)：以二手车市场为例，“高质量车”是5000元，“低质量车”是2000元。如果消费者得不到相关的质量信息，认为这些车质量是一样的，消费者就会接受 3500元的平均价位，厂商就无法因“高质量车”而获得利润，于是容易形成“劣币驱逐良币”的效应。因此，信息规制是政府针对信息不对称带来的“市场失灵”现象而采取的有效规制工具。 内容来自www.nseac.com
　　“通过信息的规制”也不仅仅出现在国外。比如，我国《产品质量法》第17条规定：“依照本法规定进行监督抽查的产品质量不合格的，由实施监督抽查的产品质量监督部门责令其生产者、销售者限期改正。逾期不改正的，由省级以上人民政府产品质量监督部门予以公告。”本条所确立的制度便是通过公布违法事实使得生产企业产生心理上的压力，从而达到规制目的。

　　4.标准规制
　　在全球风险社会的背景下，标准成为一种重要的行政活动方式和规制形式。如果说信息管制是建立在消费者能够面对信息作出理性选择的基础上，是低度的政府干预；事先许可是个案式的管制，是高度的政府干预的话，那么，标准则是规制强度介于两者之间的规制方式。以环境保护领域为例，政府往往通过设定标准来管制企业在生产经营过程中所产生的环境问题。包括排放标准（规定企业在特定时间内允许排放到环境中的污染物的数量和等级）、技术标准（要求管理对象使用特定的技术比如最佳实用技术、BAT战略等，控制和监测污染物的排放）、操作标准（对有显著环境影响的特定工作行为予以规范或禁止）。(14)

　　5.协商式规制
　　例如，某工厂的防污设施未能按照技术水准改善污染，如果根据环保法律规定采用传统的规制工具，主管机关可以作出诸如责令停产、撤回许可等行政行为。但是这种命令——控制式的规制手段常常因为过于激烈而缺乏效率。于是，主管机关往往与污染工厂进行协商式规制，后者承诺实施一定的环境改善行为，而前者也不再实施激烈的行政行为。这种协商式规制非常符合现代国家的公民参与取向，且常常能起到意想不到的效果。

　　6.私的规制(Private Regulation)。
　　若以规制的主体作为规制分类的基础，则可将政府对企业的规制大致分为传统型规制以及“私规制”。简单地说，后者即是以私法的形式达成公法的任务。当然，为确保私法形式的公共性担当问题，政府还有必要通过转包、行政指导、提供诱因甚至设定处罚等执行工具予以相应的保障。关于私的规制及其实效性确保，将在下文的实例演示中展现。 大学排名
　　以上只是列举了几种主要的规制工具，事实上，政策目标导向之下的规制工具形式是无法列举穷尽的。比如说，如果政府要禁止由市场交易来决定谁有权取得稀缺产品，就可能采取彩票、拍卖甚至排队等规制方式。

　　对于行政法学以及规制理论专家而言，面对诸多规制工具，最为重要的是去了解和研究各规制工具的用途和局限，从而在确定政府施政目标的前提下根据目标来选择最佳的规制工具。例如，针对产品市场的信息不完全，至少可以有三种规制方式，首先是许可，即严把产品准入关，这种规制强度最大，但它显然限制了消费者可以购买的产品和服务范围；第二种是信息规制，即强制生产者和销售者以标签和说明书的方式披露产品信息，以增强消费者自行选择产品的能力，该种规制强度最弱；第三种则是制定产品标准，其规制强度介于前两者之间。此时，行政法学者就要综合权衡分析三种规制工具之间的优劣以确定最后的规制方案。当然，这离不开对政治和法律约束框架的考量，以及对不同产业结构特点的考虑。

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