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（二）个案演示：政府规制电动车行业的形式（政策工具和执行工具）选择
近年来，各地面对迅速升温的电动自行车行业 （基本上属于民营经济）采取了消极的政策，甚至“全面禁止”，比如福州市曾在全市范围内全面禁止销售电动自行车。在阐述了政府规制民营经济的各种政策工具和执行工具之后，我们不妨尝试着通过政府对电动车行业的规制策略选择这一个案来演示规制形式理论。
管制目标的确定决定着管制工具的选择。因此，首先需要确定政府管制电动车的政策目标是什么？许多地方政府实施“禁电”政策的目标往往定位于将电动车排除于道路资源分配的竞争者范围之外。那么，该种目标定位是否妥当？定位于该种目标的人往往认为中国未来肯定是美国式的小轿车王国，所以在道路资源分配上应当向轿车一边倒。但是，这种定位存在突出的问题：中国现有13亿人口，未来将稳定在16亿，约是美国人口的6倍；中国的人均耕地约是美国的1/10，人均生存空间约是美国的1/15，所以，中国的未来，必然以大型快速公共交通网络作为解决中国交通问题的主导模式，小轿车只是为了满足特殊人群的特殊需求，因为燃油（能源）、停车用地、道路面积等等问题均不易解决。但是，大型快速公共交通网络只能解决站到站的运输，而“门到站”和“站到门”的交通，就需要借助于其它交通工具，其中最为方便的交通工具便是轻便的可折叠电动自行车。(15)所以，我们以为，在电动车管制领域，政府的主要政策目标应当是在允许甚至鼓励电动车发展的基础上关注环保和安全。
那么，紧接着的问题便是：选择何种政策形式以实现这两大政策目标？最为简单和干脆的一种选择就是全面禁止——这也正是全国许多城市（其中影响最大的是福州）的选择。问题是，全面禁止固然干净利落，却阻碍了发展，遏制了进步。所以，在政策选择上，全面禁止肯定不是正途。当然，允许电动自行车行业发展确实可能带来环保和安全方面的问题，对此，政府应如何进行有效管制？
电动车管制的第一个政策目标是环保。由于目前大部分电动自行车使用铅酸电池，所以人们对于由此可能带来的铅污染“谈之色变”。福州市政府在阐述禁售电动车的理由时更是如此行文：“废旧电池在回收和处置方面都存在问题，回收难……处置不当也会产生严重的二次污染……将对子孙后代造成无法弥补的严重影响。”(16)其对环境保护的殷切关注自然值得嘉许，但却缺乏相应的理性分析。一方面，电动自行车所使用的铅酸电池所占份额极小，小于1%。(17)更为重要的是，在现有的技术和资金条件下，铅酸电池可能的污染环节完全可以通过政府管制工具的恰当选择予以解决。首先是回收环节，废旧铅酸电池的回收可以通过“私的规制”(Private Regulation)(18)达到环保目标，即将废旧电池回收的政策目标之实现交给电动车生产厂家去进行“自我规制”。事实上，这一管制策略已获得部分展开，我们看到许多品牌的电动自行车使用说明书上，都明确写着电池要严格按照1:1的比例回收。所谓的1:1回收是指铅酸电池的使用寿命结束以后，消费者必须拿旧电池才能在专卖店更换新电池，以确保废旧电池由专门机构统一处理，从而保证电池不对环境造成污染。当务之急是，政府必须将这种“私管制”策略予以制度化并建立保障这种策略有效运作的执行工具：一方面强制电动自行车生产厂家在产品说明书中进行1:1回收的信息披露（信息规制），另一方面设定罚则或者设置诱导利益——即如果电动车企业未实施1:1回收计划，则予以行政处罚；或者对实施1:1回收计划的业主进行奖励或者政策鼓励等等（不管是处罚，还是诱导利益，都是作为私管制策略的执行工具）。(19)其次是废旧铅酸电池的处置环节。在该环节，对于目前业已成熟的技术问题，我们不作深究，因为这一命题涉及许多产业细节，已超出行政法学的研究范畴。笔者关心的是，政府的管制工具应作怎样的调整？在废旧电池的处置环节，目前唯一的管制工具是处罚，这种管制策略一则成本巨大、效果一般；二则由于罚款对政府所带来的短期利益驱动，使得政府怠于废旧电池处置环节中的新技术开发。因此，笔者以为，政府在废旧电池处置环节应加强激励型管制工具的使用，即对新技术予以鼓励从而达到环保的政策目标。
第二个政策目标是安全。福州市的新闻通稿在论证“交通安全存在隐患”时引用了一组数据：2001年，福州市发生自行车交通事故183起（其中与机动车发生事故168起），死亡50人（全部为与机动车发生事故造成），伤143人（与机动车发生事故127人）。这组数据固然说明了交通安全状况的严峻，但其罪魁祸首却绝非电动自行车（相反，电动自行车皆是受害者，从括号中的数据即可证明），而是交通管制政策上的缺位。新闻通稿本身已承认“目前福州市道路基本上是机动车、非机动车混行”，所以交通安全问题的解决，并不能依靠禁售电动车来实现。 （科教范文网http://fw.nseac.com）
笔者认为，为实现交通安全的政策目标，亦应选择合适的管制工具：一方面，在城市交通政策上，采行分道管制策略，区分机动车道（快速车道）、非机动车道（慢速车道）以及人行道的功能。机非混行道路不是未来城市道路的主流趋势，目前存在的混行道路主要是为机动车侵占非机动车道路资源提供方便。另一方面，对电动自行车进行产品标准管制。标准是一种重要的管制工具和行政活动方式，在全球风险社会的背景下，该种管制方式已获得巨大的作用空间。各国在新技术条件下进行立法的一个重要经验就是设计标准，但是不进行特定的技术型选择，不对特定产品进行封杀，从而让市场主体在符合标准的前提下自行选择。一旦设定标准，经营的商家或者市场主体会进行制度上的创新，会不断发明出既不污染环境，又安全可靠，还能获取超额利润的新技术。(20)在电动车管制中，应当对涉及安全和环保的技术指标设定强制性国家标准，比如制动系统、最高时速、电池等等；而对于其他如外观设计等方面，可建立一些推荐性的行业标准。此种标准管制，既能实现安全环保的政策目标，亦能激励技术进步。
三、政府规制民营经济的程序改革
改革开放以来，我国政府从计划经济模式中挣脱出来，逐步走向由市场配置各种资源的经济发展模式，政府作为公共政策与管制工具的提供者，逐渐从过去的全能政府向有限政府转变，保留在政府手中的政策制定权与管制工具的使用权是政府作用市场的强有力工具。20世纪70年代以来，随着布坎南因寻租理论及公共选择理论获得诺贝尔经济学奖，从经济学中的寻租理论到公共管理学中的管制俘获概念，都在不断精致化地描述一个行政法问题——政府执法动机问题（即行政作为的合理性问题）。从我们在调研中获得的数据来看，不少民企认为政府的执法在很多情况下可能被某些利益集团所俘获从而成为提供管制倾斜帮助的工具。(21)民企在这个环境内开始怀疑“执法为民”的理念是否能够真正落实。
事实上，在影响政府决策的过程中，未被组织化的民营企业群体和消费者群体相对于那些高度组织化的利益集团而言，处于明显的劣势。强势的利益集团可以通过听证会、日常活动等正式或者非正式的渠道向规制当局进行直接游说，使其利害在规制政策中得以反映。由于任何社会都存在强大的特殊利益集团，利益集团凭借其势力总是力图将政府政策引向有利于他们的方向。而在公共选择理论的视角下，政府的政策制定者（政治家以及政府官员等）同“经济人”一样是有理性、自私的人，他们在政治市场中也在追逐自身利益的最大化，而不管这些利益是否符合所谓的公共利益。尽管选举以及其他一些法律制度可以约束政治家和政府的行为，但公民的权力在一些情况下依然是空洞的。(22)那么，在政府决策过程中，如何保证未被组织化的民营企业等弱势群体的利益呢？
再以政府对电动车行业的规制为例，一方面，电动车管制政策的作出是在各种利益争夺道路资源的背景中进行的。因此，管制政策的形成并非仅仅关乎环保和安全等专业问题，还涉及背后的利益纠结。更为重要的是，由于汽车行业目前处于强势，组织化程度比较高，其给政府所带来的税收以及GDP拉动都是相对分散的电动车行业所无法比拟的，因此，政府在决策中亦容易倾向于甚至被该种组织化利益所“俘获”。所以，对于一个涉及利益或者说经济成果（道路资源是一种经济成果）分配的管制政策选择而言，必须塑造成一个让各方利益（包括汽车行业、电动车行业及其使用者）共同参与并竞争妥协的政治过程才能获得相当的正当性。(24)
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