行政行为司法审查制度初论(1)(3)

　　与此相应地，我国建设社会主义法治文明这一任务，尚不足半个世纪的历史，且无先例可资借鉴。而且，我们也不可能无视或者拒斥西方资本主义法治文明从而近现代世界法治文明的优秀成果，而企求建设本国法治的“空中楼阁”。事实上，在这一进程中，我们同样遭遇到国家权力适度“分工”后所引发的国家行政机关行政职权（包括行政立法权、行政执法权和行政司法权在内）过大过滥，而国家立法机关和司法机关法定职权过窄过弱、相对萎缩和监督乏力的严峻情势；同样遭遇到国家权力机关对于行政机关行政行为的监督“形式化”（如人大评议、备案审查、个案监督等）、行政机关的自身监督及其自上而下监督的“花瓶化”等等“法治秀” 现象的美丽；同样遭遇到行政机关除非引起严重的社会反响或者社会动荡外，很少对其违法行为进行实质性的整改、纠错与理赔的尴尬。另一方面，国家宪法既已确立并彰显的国家机关“分工负责”和“监督制约”机制（亦可称为我们通常所理解的“一府两院”体制），理应包含普通法院或者专门机构对于行政机关行政职权活动的司法审查与监督这一制度性内涵在内。换言之，司法审查制度不应被机械地理解为西方资本主义世界的“专利品”，社会主义法治中国也能有自己完整的司法审查制度，这正如“人权”、“市场经济”不是资本主义世界的“专利”一样。而且，我们所要建立的司法审查制度，既不是西方司法审查制度的简单“复制”，也不是西方司法审查制度的简单“否定”，二者之间的本质区别就在于：我们所要建立的司法审查制度，不是建立于“三权分立”的政治体制基础上，而是建立在我国“议行合一”的政体基础上。那种认为司法审查制度只是西方资本主义法治国家民主宪政的产物和专利品，它对于我国社会主义法治文明而言只是“糟粕”而无“精华”可言，与我国“议行合一”的政体不能相容的观点是完全错误而且有害的。更进一步地，这种观点较之于那种信奉姓“社”姓“资”争论的教条主义说教，亦无丝毫差别。

　　二、第二个课题涉及的则是司法审查制度与我国既有的政体条件“相生”抑或“相克”的问题。笔者对这个问题的回答是：代表现代法治文明的司法审查制度，与我国既有的政体条件和建设社会主义法治国家的目标是可以相生相长的，引进这一制度完全可以实现国家权力的适度分工和相互监督制约之目标，完全可以实现国家权力整体的高效有序运作。理由是：

　　（一）“有权力必有限制”，“有限制必有监督”，这是近现代世界法治文明的共同规律；司法审查制度则是这一法治规律题中应有之义。

　　域内外的法治建设历史均表明：没有无限制的权力，也没有无限制的政府；一切没有限制的权力，以及权力没有限制的政府，都无一例外地践踏国家的民主秩序，无一例外地剥夺公民的政治自由，并无一例外地导致政府的腐败和法治的倒退，甚至引发全人类的空前灾难。人类历史上发生的两次世界大战均证明了这一点，我国历史上发生的“文化大革命”也同样证明了这一点。孟德斯鸠曾有言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[17]为此，我国现行《宪法》第三条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”；第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”；我国《行政诉讼法》第一条则进一步地明确了行政诉讼的目的与任务：“保证人民法院正确、及时审理行政案件，……维护和监督行政机关依法行使行政职权。”十余年来，人民法院正是依据《行政诉讼法》既有的制度框架审结了大批的行政案件，有力地维护和监督了行政机关行政职权的依法行使。

　　可见，“有权力必有限制”，“有限制必有监督”，此乃包括我国在内的近现代世界各国法治文明的共通且不变的客观规律；我国在建设社会主义法治文明的进程中，对行政机关行政职权的行使始终坚持“议行合一”前提基础上的立法监督与司法监督的原则，这一原则不仅表现于法律的创制上，而且付诸于法治的实践中。普通法院或者专门机构的司法审查监督，理应是这一监督原则题中应有之义，其与国家权力机关的立法监督不可相互替代或者相互排斥，它与我国的“议行合一”政体也是相生相长的。

　　（二）在我国既有的政体条件下，现行“半截子”的司法审查制度完全可以实现自我创新与完善的目的。

　　如上所述，既然域内外司法审查制度作为近现代世界法治文明的优秀成果，与我国的“议行合一”政体有着相生相长的必然联系，那么，鉴于国家权力适度“分工”后所衍生的国家行政机关行政职权过大过滥，以及国家立法机关和司法机关的法定职权过窄过弱、相对萎缩和监督乏力的严峻情势，为了弥补国家权力机关对于行政机关行政行为的立法监督、行政机关的自身监督及其自上而下的垂直监督之不足，我们完全可以在坚持人民代表大会制度这一政体的前提条件下，在坚持全国人民代表大会常务委员会实施宪法与法律的解释权基础上,引进域外先进的司法审查制度模式，“为我所用”，并通过全国人民代表大会常务委员会立法授权最高人民法院解释国家法律、法规、规章等法律规范性文件之职权，从而实现我国司法壁垒资源的合理重组和有效配置，打造中国特色的较为完备的行政行为司法审查制度，以充分发挥其对于行政机关行政行为，尤其是行政机关抽象行政行为的监督制约功能，切实彰显国家机关之间“分工负责”与“相互监督”的法治原则，从而有效地促进行政机关依法行政和社会个体权益的依法保障，实现国家法制的统一实施和整个社会的长足进步。

　　肆、完善我国司法审查制度的基本思路

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　　“他山之石，可以攻玉。” 近现代西方法治国家已经走向成熟的民主宪政理念和司法审查制度实践经验，对于完善我国的行政行为司法审查制度，尤其是切实建设中国特色的行政行为司法审查制度，不能不说是我们可资“拿来”的不可多得的智力财富。诚如孟德斯鸠所言：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[18]古希腊哲学家柏拉图更是坦言：“只有当法律像一个弓箭手那样始终瞄准唯一的目标的时候，这项法律才能制定得好。”[19]

　　结合上面的论证，更结合我国现阶段的基本国情，尤其是现行司法体制改革的基本思路、国民教育状况以及我国既有的政治文化传统的现状，笔者认为，建立中国特色的社会主义民主宪政秩序，革新现行行政行为司法审查制度，合理重组和有效配置国家的司法壁垒资源，对于促进我国人权的切实尊重与保障，促进我国法治文明和和谐社会的建设，不仅非常必要，而且势在必然。我们理应将它列入国家政权组织建设和民主法制建设的中长期规划并付诸切实贯彻。当然，要实现这一目标，我们企求“一步到位”，直接将宪法以外的全部国内法及各级各类规范性文件都纳入司法审查的范围，既不现实，实际操作中也不大可能。而且，对于司法审查实施主体的确定，也应考虑到国家法制统一和机构设置与运作上的“精简”、“效能”和“便民”的原则，更应尽可能与现行司法工作运行机制相对接。

　　鉴于以上情由，笔者试就我国行政行为司法审查制度的基本课题，包括司法审查制度的概念与法律依据、司法审查的主体、对象与程序、司法审查的管辖与审查标准，审查裁决期限等，以及现行《行政诉讼法》第五条规定的具体完善问题，简要地提出相关的思路。

　　一、我国行政行为司法审查制度的基本课题。

　　关于我国的行政行为司法审查制度的概念，可以作这样的界定，即人民法院在审判行政案件中，根据公民、法人或者其它组织的请求，依据宪法与法律的授权，独立地对被诉具体行政行为及其所依据的法律规范性文件及其它规范性文件之合法性进行审查判断，并作出其是否合法有效的裁判结论的法律监督制度。人民法院对行政行为实施司法审查，并接受全国人民代表大会及其常务委员会的法律监督。

　　关于建立这样一种司法审查制度的法律依据，应该说我们是很难从现行明确而具体的法条中找寻得到的，但是我们无论是从《宪法》第六十二条、第六十七条，还是从《行政复议法》第七条中，无论是从《行政诉讼法》第五条、第五十三条，还是从最高人民法院司法解释（尤其是法释[2000]8号文件和法[2004]96号文件）的立法精神中，都不难洞察其中蕴涵着的有关这一法律制度的逻辑内涵。

　　因此，人民法院行政行为司法审查的对象，不仅指被诉具体行政行为的合法性本身，而且包括其所依据的“母体法”，即行政机关发布的法律规范性文件（指作为正式法律渊源的行政法规、部门行政规章、以及现行《行政诉讼法》第五十三条第一款规定的“地方政府规章”）、地方人民政府具体应用解释和其它行政规范性文件（行政规定、决定和命令等），以及国家权力机关发布的基本法律和地方权力机关发布的地方性法规等等。

　　结合我国国情和依法治国、建设社会主义法治国家的总要求，我国现阶段行政行为司法审查的实施主体和审查程序，应当坚持以人民法院行政审判为主、全国人民代表大会常务委员会具体指导为辅的原则。具体而言，人民法院在审理行政案件中，需要对法律、法规或者规章之合法性进行审查判断的，应当提出审查报告，并依据《宪法》及《立法法》的规定及时报最高人民法院进行解释，最高人民法院在必要时可以送请全国人民代表大会常务委员会（全国人民代表大会常务委员会认为必要时也可以转送国务院）在合理期限内对相关规范性文件是否合法及无效作出结论；需要对地方政府具体应用解释及其他规范性文件合法性进行审查判断的，应当提出审查报告，并依据《宪法》和《立法法》的规定及时报高级人民法院（或者最高人民法院）进行解释，高级人民法院（或者最高人民法院）在必要时可以送请省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会（或者全国人民代表大会常务委员会）作出具体结论。人民法院针对涉案的法律规范性文件及其它规范性文件之合法性报送有权机关处理的期间，适用行政诉讼程序中止之规定。对有权机关作出的结论，人民法院在审理行政案件中应当适用。

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