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世界行政法体系的形成与发展(上)(1)(2)

2015-01-11 01:08
 
1946年是美国行政法的多产年。除了《联邦行政程序法》之外，同年国会还通过了《立法重组法》(Legislative Reorganization Act)、《联邦民事侵权赔偿法》(Federal Tort Claims Act)与《联邦雇佣法》(Federal Employment Act)。其中《立法重组法》显著增加了行政机构的立法监督，要求国会不断检验并审查行政行为。但也有学者认为，这项法律实际上加强了国会与行政机构之间的联系，从而帮助形成了国会—行政机构—被调控企业的“铁三角”。[20] 虽然这项法律允许国会去控制行政机构的微观运作，它也使行政机构获得了操纵国会的机会。《民事侵权赔偿法》则第一次从原则上放弃了民事赔偿的国家豁免权理论。《雇佣法》有助于保障劳动市场的公平竞争，并保障公务员的基本权利。
 
从1946年到1970年，美国行政法进入了巩固与细化阶段。行政程序法的主要内容与精神获得了普遍认同，但受到了一定程度的修改与补充。最重要的补充是1966年制定的《信息自由法》(Freedom of Information Act)，并在以后获得了一些意义深远的修正。由于行政机构普遍不愿意服从信息自由法，国会于1974年修改了有关条款，加强了纪律制裁的力度。同年，国会通过了《隐私法》，明确规定涉及到个人隐私的信息披露之限制。1976年，国会通过了《阳光下的政府法》，并将其吸收为行政程序法的一部分。同时，制规过程发挥越来越重要的作用，而对不同机构规定统一的程序有时显得不尽合理。对此，国会可以对不同的领域规定特别程序，以适应不同的管理需要。[21]
 
在《联邦行政程序法》制定后的半个多世纪中，联邦法院对于行政行为的司法控制标准虽然曾有起伏，但总的来说一直遵循着法律所体现的妥协精神。1949和1955年，前总统胡佛主持下的两次研究建议总统加强对独立管理机构的控制、理顺行政决策的程序并更多地重视管理效率原则。其中第二委员会的工作组报告曾要求对行政程序法加以修正，把行政程序的控制进一步司法化，但这一要求并未获得采纳。虽然对程序法和独立管理机构还存在着不同角度的批评——例如针对行政机构脱离有效政治控制的趋势、行政机构制订清楚与一致政策的能力以及行政过程所涉及的延误与成本，程序法与行政实践的成就还是获得了普遍肯定。一般认为，现有的各种缺陷可以通过逐步调整而获得改进，而无须对体制本身大动干戈。事实上，到1970年，美国律师协会也早已放弃了以前的反对立场，而是转向对程序法的修正。例如构成非正式、不可审的自由裁量行为竟占了全部行为的90%之多，而行政程序法遗漏了这一重要领域的调控。联邦法院注意到这一缺失，制订了相关案例法以填补立法空白，从而形成了“行政普通法”体系。[22] （科教论文网 lw.nseaC.Com编辑发布）
 
3．  反思与改革
 
       在战后经历了一个相对平稳、安定与高速发展的“资本主义黄金时期”之后，美国和其它西方社会一样进入到所谓的后工业化—后现代主义阶段。行政法也不例外。到了20世纪60年代后期与70年代初期，美国行政法迎来了一个批评与反思的时代。批评来自好几个不同的方面。首先，纳德[23]为代表公益活动家认为独立管理机构已经被调控管理对象所“俘获”，因而不能有效保护消费者、工人或立法所要保护的其他团体。他们提倡在行政决定过程中提高透明度、在环境与消费者保护等领域内增加公民或公益团体的参与、加强行政政策的立法监督、加大行政行为的司法审查力度。其次，在社会福利领域，以前的观点是福利属于政府的馈赠（largess）而非人的财产权利，因而在剥夺之前不需要事前进行听证；现在，新的学说开始认为对穷人或残疾人的社会资助、行政许可及其它的政府“馈赠”构成了一种“新财产”，[24] 其剥夺将给当事人的生活带来显著影响；因此，在程序上，有关行政机构在决定剥夺之前必须给予听证机会。最后，从70年代中期开始，还有一种主要流行于企业界的极端观点，即认为行政机构注定低效率，并有任意行使权力的天然倾向，因而建议取消或合并大部分行政职能，是谓行政的“非调控化”（deregulation）。这种观点的一个比较温和的变种是行政机构通常是为了公共利益而设立的，但实际上经常被社会的有组织利益集团所控制；由于不存在有效的改革办法，最好的办法就是缩减机构种类与规模。
 
       联邦政府在不同程度上响应了这些批评。首先，联邦法院扩大了诉讼资格，把诉讼权利扩展到福利接受者、与政府签定合同的人、学生、消费者的“公共利益代表”以及环保机构等主体。通过给予这些利益团体以获得司法审查的权利，法院把行政法的重点从原先为保护个人权利而限制政府权力，转移到参与司法过程以代表相关利益的权利。[25] 其次，在福利、教育和公共官员的雇佣等领域中，法院提高了对行政决定的程序要求。尤其是对于行政机构原先通过非正式程序作出的决定，现在法院要求它记录更详细的事实并采取适当程序形式，使当事人能够有效地确定或挑战行政决定的事实与法律依据。同时，在司法审查过程中，法院也提高了行政机构为其决定的事实与分析依据充分说明理由的责任。但在1984年的案例中，[26] 最高法院作出显著的退让。该案决定，如果立法意图含糊不清，国会未能适当解决政策选择问题，那么立法解释权主要在于行政机构，而非法院。这一案例引发了广泛的争议，且在1984-93年联邦法院所适用的100多个案例中，其意义并不统一。[27] 您可以访问中国科教评价网（www.NsEac.com）查看更多相关的文章。
 
进入20世纪80年代，美国行政法进入了一个全面的“成本—利益分析”(cost-benefit analysis)阶段。共和党里根总统颁布了第12291号行政命令，要求管理和预算办公室(Office of Management and Budget)对各行政机构所提出的预算方案进行更严格的控制，以更好地协调全国的行政过程并促进整体调控目标。在这一期间，法院的发展较为保守。由于前期的司法控制被认为导致了延误并浪费资源，而未能对机构的决策行为实现有意义的控制，法院放松了对行政机构的控制，避免干预立法与行政分支采取政治性的政策选择，并允许独立管理机构充分发挥其职业专长。
 
1990年代民主党上台后，共和党的改革措施被克林顿总统的12866行政命令所肯定，因而可以被认为是构成了两大党的共识。1994年的《联邦工作人员重组法》(Federal Workforce Restructuring Act)削减了不少行政审批事项。1995年的法律(Unfunded Mandate Reform Act)要求行政机构发现一定数量的替代调控方案，以选择最经济有效的调控方式。行政决策者必须从不同方案中选择最节省成本、负担最小且成本效益(cost-effective)最高的方案。1997年的《调控改善法》(Regulatory Improvement Act)则增加了风险与利益平衡分析的要求。
 
（三） 行政法学的发展
 
行政法学以行政法为原料，自然随着后者的进化而发展，随着行政特征的转变而发生相应变化，并反过来指导行政法乃至行政实践的发展。虽然行政法学对于行政法具有某种积极的“反作用”，美国行政法学的发展仍较行政法有一个比较长的滞后期。原因是美国行政法一开始直接得益于英国普通法的继受，因而行政法的原初发展几乎完全是法院的产物，而和法学院竟没有太大关系。这种滞后现象是如此严重，以至于美国学者在很长时间内和戴西一样对行政法的客观存在视而不见。[28] （科教作文网 zw.nseac.com整理）
 
由于这个原因，“行政法”这个概念在美国出现得相当晚。1894年，福容德(Ernst Freund)教授在《政治学季刊》发表的“美国行政法”一文，首次处理了行政权力与救济问题。在1920年的《合众国案例汇编》(United States Reports)第220卷，联邦案例法的目录中才首次出现了“行政”一款。在1936年发表的《十年案例摘要》(Decennial Digest)中，首次出现了“行政法”一词。最后，“行政法”也首次出现在1944年的《最高法院案例汇编》(Supreme Court Reporter)的目录中。
 
对于在传统上行政不发达的国家（如英国和美国早期），行政的内容比较单一（如贸易或铁路运输的调控），而行政法学则主要集中于实体法的研究。例如福容德教授于1911年出版的《行政法案例》，被公认为最早的行政法案例教科书，而该书各部分基本上是按照实体领域来划分的。法兰克福特(Felix Frankfurter，后为联邦最高法院法官）和戴维逊(Forrester Davison)教授于1932年出版的案例教程，被认为是行政法学的一个里程碑，但也具备同样的特点，其章节多为“公共设施调控”、“税务”、“外国人控制”等具体领域。这种状况直到40年代才发生改变。其内在原因是新政时期创立了大量的行政机构，它们覆盖了社会生活的方方面面，而在内容上千差万别，少有共性。因此，以实体法为主线的行政法学随着行政领域的多样化和复杂化而变得不可行；否则，行政法学教程就成了介绍一个个相互之间没有关联的行政部门的“流水帐”，而这显然是不能令人满意的，因为行政法学的使命正是体现不同部门行政法之间的共性，并以此揭示“行政法”作为一个独立研究领域的普遍特征。盖尔洪(Walter Gellhorn)于1940年所出版的《行政法案例与评论》，在这个方向上迈出了重要的一步，因而被认为是现代行政法的开端。从其章节的标题：“被告知权”、“公正听证”、“行政决定的司法控制”，就可以看出它和现代行政法教程的相似之处。[29] 戴维斯(Kenneth Culp Davis)教授于1958年出版的《行政法通论》第一版和杰菲（Louis Jaffe）教授于1965年出版的《行政行为的司法控制》，则标志着现代美国行政法学的成熟。从此以后，行政法作为一门独立学科获得了长足的发展。
 
       随着社会科学方法——尤其是现代经济学——的发展，法律的经济分析开始作为一门独立的学科兴起。[30] 公法领域也不例外。进入1980年代，成本—利益分析已经渗透了整个行政法领域。[31] 这也使我们看到，行政法与行政法学的发展是相互联系、互为条件的。没有行政法的现实为原料，行政法学必然是空洞的；没有行政法学作为方法论基础与指导，行政法的发展又是盲目的。

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