突发事件中的警察行政强制措施(1)(2)

那么，概括授权会不会不走向法治主义的反面？有学者从德国魏玛宪法经验的观察中，得出结论：“国家紧急权之宪法规范，若系采取概括条款及执行时刻之立法模式，将因监督困难而导致有滥用权力造成独裁之危险。故基本法之制宪者与修宪者，已改以立法时刻且明确列举规定国家紧急权之行使。”[12] 这恐怕是很多人会之不去的梦魇。对此，我的评价是：

首先，我觉得不能脱离开上个世纪的特定政治、经济环境去评价概括条款问题。随着情势变迁，尤其民主宪政建设的深入人心，变为社会生活的基本价值观，自觉地左右着人们的言行举止，在这种新的氛围与环境下，再谈概括条款问题，或许，我们会得出另外一个结论。

其次，我承认，在高度危机的处置中，由于涉及对公民诸多基本权利的克减，所以，应当纳入法治主义的约束之中，要有宪法规范。但是，假如我们仔细观察，会发现宪法上也主要是就紧急权的行使主体、目的，尤其是程序等基本问题作出规定，[13] 而对具体的强制措施的种类与内容却很少详细涉及。既便涉及，也是、应该是抽象、原则的。我上面说的概括授权，主要是指针对从未预见的突发事件所采取强制措施，在种类与内容上应当给公安机关一定的裁量权。

在制度设计上，我们还可以从德国的警察法中有关概括条款的适用技术获得启发。在德国联邦层面的警察法中的确存在着概括条款，但是，在邦层面则有着更为细腻的权限规定，通过这种联邦与邦警察法规范对警察职权的仔细构筑，能够将概括条款的适用空间挤压为零。[14]

因此，我对概括授权的设计方案是：

（1）援用概括授权，必须遵守“穷尽”原则，才具有正当性。也就是说，只有在穷尽考虑现行的所有强制手段和措施，甚至是拉伸对有关法律措施条款规定的解释，仍然无法有效应对当前的危机，才能引用概括授权条款，衍生出公安机关认为妥当的应对措施。

（2）必须尽快启动紧急立法程序，及时出台特殊性的、临时性的立法，以此作为概括授权的担保和支撑。要么纠偏，要么迅速将已采取的“非规范”的、应急性的强制措施纳入法律规范。与此同时，加强行政解释和司法审判，弥补文本与实践之间的“空隙”，确认一些边缘性行为的合法性问题。

（3）概括授权条款存在的前提是，在《紧急状态法》和《行政强制法》中有着程序和原则的一般规范，作为先前的、上位的控制机制，再加上下位的特殊法的承接，上下合力的结果，能够有效地预防概括条款可能失范的潜在危险。

三、对警察行政强制措施的简单梳理：文本与实践

对于法律文本规定的警察强制措施，已经有学者做了一些梳理和归纳的工作。我认为，光凭法律文本的分析是不够的。我的直觉告诉我，实务中警察强制措施的具体形态与规范问题或许与文本上会有些差别。因此，除了对文本规定的归纳之外，我的工作更主要的是从各种媒体的报道中去发觉具体的形态。[15]

因此，我在google、百度等搜索引擎（search engines）中，特别是一些专题网页，像“国家突发公共事件应急预案出台”、“抗击非典专题”、“新华网专题报道‘松花江发生重大水污染’”等网页上，搜寻有关信息资料，并在研究生的帮助下进一步扩大对网络资料的搜索以及对纸质文献的收集，范围包括新闻报道、专访、论文以及有关政府应急预案、政策和法律等等。令人遗憾的是，尽管媒体中对突发事件的报道可谓“汗牛充栋”，但是，对警察在其间采取的各类强制措施，包括具体内容是什么？依据是否足够？实务中遇到什么困难？等等，这些情况却很少涉及，这给我们的研究带来了一定的困难。

再有，突发事件的种类较多，形态各异，而且对社会危害和危机状况也程度不同，警察相应采取的强制措施也是多样化的，轻重缓急各不相同。而且，应然与实然之间依然存在着距离，有的强制措施在立法中已有规定，比如《戒严法》、《集会游行示威法》，有的却尚待法律规定，比如反恐亟待制定《反恐法》。所有这些都意味着，要想对所有警察强制措施形态（包括文本和实践的）都逐一进行归纳和梳理，简直是不太可能的。

我们大致可以从警务类型进行观察和认识，把警察强制措施分为救助性、控制性以及协助性三类。

1、救助性强制措施

这类是在突发事件中，为抢险救灾、解救处于危难之中的群众而采取的强制措施。

尽管我没有找到这类的直接报道，但是，从有关的报道中可以推测出这方面的情形可能是存在的。比如，对重庆公安机关参加开县“12·23”井喷事故抢险救援工作的公安民警和武警官兵予以通令嘉奖中，指出，重庆公安机关迅速成立公安现场搜救警戒指挥部，划定警戒区域，调集警力组成了80多个搜救组和15个守卡警戒组，全力以赴投入抢险救援和警戒工作。公安民警和武警官兵共疏散群众3.5万多人，在危险区域搜救出群众900余人。[16] 其间，有不少对“硫化氢”的剧毒性闻所未闻而不原意撤离的相对人，[17] 对他们，警察是否动用了（或者能够动用）强制疏散手段？[18]

这方面的法律依据是我们耳熟能详的《人民警察法》第21条，还有一些应急预案中也做了规定。[19] 这是基于人道主义而产生的警察义务，但能否从中推导出警察可以采取强制手段，尤其是限制人身自由的方式实施，依然存疑。

2、控制性强制措施

控制性强制措施，是以警察任务为核心的，实施具有预防性或者抑制性功效的强制措施，使事态不再扩大，并尽快回复到正常状态。

从警察的传统职能看，在突发事件中，加强社会安全防范，加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要物资和设备的安全保护，严厉打击散布谣言、哄抬物价、囤积紧缺商品、欺行霸市等违法犯罪，维护社会治安、社会秩序，无疑是很重要的。在办理有关行政案件中，警察采取的包括扣押、收缴、检查、盘查等在内的强制措施，还是属于常规的，并不具有异常性。

比如，在“非典”期间，截止2003年4月29日，北京、河北、江苏、广东等地公安机关积极会同有关部门，查获造谣惑众、敲诈勒索、制售假劣药品和医疗器械等类案件１５０余起，抓获并处理了一批违法犯罪嫌疑人员。４月２７日上午，河南郑州公安机关接群众举报，对一家诊所进行了检查，当场查获大量的假劣口罩和“８４”消毒液，检查人员发现所谓十八层的防毒口罩，除表层是纱布外，内里全是缝制内衣裤的破碎布条；而消毒液的包装上没有商标和生产厂家，执法人员当即封存了这些物品。[20] 其中依法采取的像封存这样的强制措施，与常态下办理行政案件所采取的封存是一样的，没有特殊性。

为有效处置突发事件，警察还有权采取其他更加有针对性的强制措施。换句话说，这些强制措施是基于突发事件而产生的。包括：

（1）    对人身自由的强制措施

①强行驱散、强行带离现场、强行遣回原地

突发公共事件发生时，如有必要，可以对公民以积极或者消极的集体方式表达意愿和要求（比如游行集会示威）进行限制。不听从的，可以强行驱散、强行带离现场。主要依据除了上述《人民警察法》第15条、第17条外，还有《集会游行示威法》第27条，《集会游行示威法实施条例》第26条。

②    使用武器与警械

为有效驱散骚乱的人群、抑制暴力行为，警察可以使用非致命性武器（警械）。必要时，甚至可以使用致命性武器（枪支）。其主要法律依据在《人民警察使用警械和武器条例》。另外，一些规范使用警械和武器的行政政策和法律文件也值得注意，比如深圳市公安局公布的《警察通令》。[21] 其中的问题与亟待完善之处，我们已经在别的地方作过专门的阐述。[22]

对于《公安机关处置群体性治安事件规定》中提出的“慎用警力，慎用武器警械，慎用强制措施”的原则，以及一线民警不得携带杀伤性武器的规定，基层民警在执行中有一些异议，赤手空拳面对情绪激动、随时可能失控的群众，警察自身的安全堪忧。从英国制止骚乱的经验看，极其重视对警察的自身保护，当事态有可能趋于严重，或者有可能发生对警察人身攻击时，应及时将非武装警察调出来，把有防暴装置的警察调进去。重视改进警察的防护装置，以加强对其人身安全的保障。[23] 因此，如何进一步平衡相对人权益保障与民警的人身权保障之间的关系，的确是应当认真权衡和思考的。

（2）    针对财产的强制措施

①强制征用

这方面的法律依据是《人民警察法》第13条。该条款只规定了对交通工具、通信工具、场地和建筑物等的征用问题。但是，从美国新奥尔良飓风的实践看，鉴于灾民缺少干净的饮用水和食品，允许警察在商店、超市主人已经逃难离开的情况下破门进入商店、超市，征用有关物品。[24] 而且，尽管在上述条款中没有出现“强制”字样，但是，在相对人不配合时，实际上也允许强制征用，以保证警察任务的实现。

②网上封堵

在突发事件发生时，配合新闻信息管制，对互联网上的有害信息进行封堵，防止流言、谎言蛊惑人心。

（3）    针对场所的强制措施

①突发事件发生后，与当地政府、组织一同对现场进行封锁，设立警戒区、警戒哨、警戒线，维持秩序

比如，当发生化学灾害事故时，应当根据化学危险品扩散情况确定警戒区域进行警戒，并视具体情况进行动态调整。要严格控制进入现场的人员量，严禁围观。没有防护措施人员一律不得进入警戒区域。[25] 又比如，在衡阳发生特大火灾事故时，为了维持好现场及沿途秩序，珠晖区交警大队对进入该处的几个入口进行了封锁，同时对广东路、湖北路、临江路进行了交通管制以便消防车能顺利通行。[26]

②实行交通管制、现场管制

比如对群体性事件，在劝解无效的情况下，立即着手进行强制干预的行动，抢先一步控制交通要道，实行交通管制、现场管制；隔离冲突双方，疏散无关人员，强行带离拒不服从者。

《人民警察法》第15条、第17条规定，是目前警察介入突发事件，采取强制措施的最主要的法律依据。但是从实践看，其适用的范围已经突破法条限定的“严重危害社会治安秩序的突发事件”，比如，在“非典”、禽流感等公共卫生事件中警察也采取了类似的措施，像封锁、禁运，其目的更多的是切断病原传染的途径，确保疫情不蔓延、不扩散；开设应急救援“绿色通道”，有效调度救助物质的运输，保证应急救援工作的顺利开展。[27] 因此，上述两个条款的适用范围亟待修改与扩大。

（4）    针对其他基本权利的强制措施

在事态极端严重时，可以采取极端、非常态的强制措施，对公民的其他基本权利进行限制和剥夺。比如在紧急状态下需要实施戒严时，可以采取以下强制措施：实行新闻管制；实行通讯、邮政、电信管制；实行出境入境管制；采取宵禁措施；等等。（《戒严法》第13条、第15条）

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