中国中央和地方关系及其科学化法治化(1)(2)
2015-02-09 01:34
导读：（二）地方对中央的影响 中央与地方关系不是单向的，而是双向运作的关系。它不仅表现为中央对地方的监控，还表现为地方对中央的影响。总的来看，
（二）地方对中央的影响
中央与地方关系不是单向的，而是双向运作的关系。它不仅表现为中央对地方的监控，还表现为地方对中央的影响。总的来看，不外包括正式法定的方面和非正式的方面。主要有：
(1)根据宪法和全国人大组织法和有关规定，全国人大由省、自治区、直辖市(含特别行政区)等选举单位选出的代表组成。全国人大代表按照选举单位组成代表团。一个代表团或三十名以上的代表联名，可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案(包括法律案)；可以书面提出对国务院和各部委的质询案；三个以上的代表团或1/10以上的代表联名，可以提出对于全国人大常委会的组成人员，国家主席、副主席，国务院和中央军委组成人员，最高法院院长和最高检察院检察长的罢免案。各省、自治区、直辖市(含特别行政区)等选举单位选出的代表组成的代表团，能依法代表本地方的利益，反映本地方的意愿。各代表团成员依法采用投票表决、举手表决或其他方式进行选举和通过议案，从而影响全国人大的立法或对全国性重大事项的决定。此外，全国人大常委会举行会议时，可以由各省、自治区、直辖市的人大常委会派主任或副主任一人列举会议，发表意见，沟通意见，介绍经验。
(2)国务院召开有各省、自治区、直辖市以及计划单列市或副省级城市行政首长参加的全国性会议，就有关重大问题征求意见。国务院各部门召开有各省、自治区、直辖市政府工作部门首长参加的全国性专业会议，就本部门的重大问题听取意见。
(3)全国人大常委会、国务院、中共中央等常就有关重要法律案、行政法规送审稿或中共中央文件草案下发各地，征求意见。
(4)一些由国家立法条件暂不成熟的事项，可以由地方先行一步，为制定法律准备条件、提供经验。如环境噪声污染防治法、消费者权益保护法以及人口和计划生育法等，就是先由
地方人大及其常委会制定地方性法规，积累经验，再制定全国性法律的。许多改革开放方面的做法，可先在一些地方试点，取得经验后，向全国推广，如广东省深圳市、顺德市、福建省晋江市、山东省青岛市城阳区所进行的公共行政管理体制创新综合试点。
(5)根据立法法第九十条，各省级人大常委会认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求；其他地方国家机关认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议；根据《规章制定程序条例》，地方国家机关认为规章同法律或行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议。
此外，通过中国共产党组织内部系统的上下沟通，也是地方影响中央的一条重要渠道。
五、中央与地方关系的科学化、法治化
改革开放以来，中央向地方下放了许多权力，改变了长期以来权力过于集中的格局，调动了地方的主动性和积极性，有力地推动了改革和发展。但在理顺关系方面，中央集权过多的问题尚未完全解决，本应下放的权力有的下放不够；同时又出现了有些权力过于分散、应当由中央集中的权力集中不够的问题，有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻执行中央的方针政策不力。集权过多与权力过于分散交织在一起，使中央与地方关系更加复杂。因此，中央与地方关系应当理顺。
（科教作文网 zw.nseac.com整理） 江泽民指出：“在新形势下，必须更好地坚持发挥中央和地方两个积极性的方针。总的原则应当是：既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。当前应抓紧合理划分中央和地方经济管理权限，
明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、法制化。”⒃党的“十六大”也提出要“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”。⒄
随着市场经济发展和政治文明建设的进程，应理顺中央地方关系，逐步实现中央与地方关系的科学化、法治化。
（一）合理、科学划分与配置中央和地方职责权限
首先，应遵循在中央统一领导下，充分发挥地方积极性和主动性的宪法原则，本着既要加强中央的宏观调控、确保中央政令统一，又要增强地方活力，
同时有利于建立统一的全国市场、有利于中央宏观经济调控与省级政府宏观经济调节的建立和完善的精神，在大量理论论证和反复实践摸索基础上，科学、合理地划分中央与地方的事权。一般而言，凡是关系到全国整体利益的重大事务，要集中到中央统一立法和管理，仅涉及到地方的事务，由地方在不抵触法律、行政法规的前提下制定地方性法规和规章并自主地管理；凡实施范围关系到全国的事务，应由中央立法、决策和管理。具体而言，外交、国防和国家安全等关系国家主权、领土完整和政治安定的事项，各级人大、政府、法院和检察院的产生、组织和职权，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度，犯罪和刑罚，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，对非国有财产的征收，民事基本制度，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，诉讼和仲裁制度等事项，应由中央统一立法。外交、国防等涉及国家主权的部门，金融、海关等关系国民经济命脉的部门，以及全国性的重要基础设施的建设，应由中央政府直接管理，同时可依据需要设立派驻（分支）机关实行管理；计划、财政、公安、司法行政、经贸、教科文卫体等，则由中央政府与地方政府共同负责、分级管理；税收等宏观调控权，可采取中央政府与地方政府划分权限和重叠行使相结合的办法；审计、监察、统计、国家安全等部门则实行中央与地方双重领导，业务上以中央有关部门领导为主的体制。其次，要按照中央与地方政府的事权划分，合理确定中央与地方的财权和对国有资产的管理权。一是进一步规范中央地方的分配关系，逐步建立和完善规范的中央财政对地方财政的转移支付制度；二是要在坚持国家所有的前提下，通过制定法律、法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责；其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。⒅
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（二）逐步实现中央与地方关系的法治化
中央与地方关系的法治化，既是市场经济发展的必然要求，又是民主政治的应有之义。针对我国中央与地方关系的主要问题，应逐步使中央与地方职责权限由宪法或法律明确规定和具体划分，并受宪法和法律保障。
一是要完善现行宪法中的有关规定。如进一步明确各类地方政权组织，包括一般地方国家机关、民族自治地方的自治机关和特别行政区的职权，具体列 举哪些行政事务归属中央，哪些归属地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理；对宪法关于由国务院“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”的规定，在市场经济条件下是否合理进行研究⒆。并且，从长远发展看，应随地方制度的深入改革和权力进一步下放的进程，逐步确立地方政府的公法人地位和中央监控下的地方自治原则。
二是在已有立法法的条件下，应进一步通过制定法律、法规明确中央与地方在行政管理领域，包括事权、财权、国有资产管理权和决策权等方面的权限划分。可以借鉴一些西方国家和旧中国的做法，通过宪法、法律或法规规定地方政府的组织、中央与地方政府各自在事权、财权、国有资产管理权和决策权等方面的职责和权限范围，加强对中央与地方关系的法律调整。为了协调中央与地方关系、减少部门对地方的直接干预，可以考虑借鉴日本设立总务省等做法，明确由中央某一部门具体研究拟订有关中央与地方的关系事务，为国务院具体划分中央与地方职权提供决策参考和依据，并建立对中央与地方政府权限争议的裁决机制。
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三是分别制定地方各级人大和地方各级政府的组织法。目前，我国的地方组织法是合二为一的；随着政治体制改革的深入和政治文明建设的进展，地方各级人大之间的权限和地方各级政府之间的管理职能的范围和内容，将存在一定的差异，因此应当制定单行的地方各级人大和地方各级政府组织法，对地方各级人大和地方各级政府的组成、职能、权限、隶属关系和设立、变更的程序等分别作出具体规定。在体例上，可以借鉴日本《地方自治法》、英国《地方政府法》或俄罗斯联邦《地方自治一般组织原则法》的综合立法方式；也可以考虑采用旧中国和新中国建国初期对各类各级地方国家机构分别立法的做法。
四是不论修改宪法或制定法律调整或改革中央地方关系，都要严格按照宪法和法律规定的民主程序，要建立健全中央与地方的互利合作关系和地方利益的表达和平衡机制，防止简单由中央说了算。
应当看到，中央与地方关系的法治化是一个长期过程。要随着市场经济的发展、政治文明建设的进程，继续积极稳妥推进政治体制改革，深化行政管理体制改革，规范党与人大、政府等的关系，改革和完善党的领导方式和执政方式，改革和完善决策机制等，⒇为实现中央地方关系的法治化创造条件。
①陈嘉陵主编：《各国地方政府比较研究》，第22页，武汉：武汉出版社，1991年。
②张友渔：“关于中国的地方分权问题”，《张友渔文选》（下卷），第459-460页，北京：法律出版社，1997年。 内容来自www.nseac.com
③任进著：《当代中外地方制度比较》，第266-267页，北京：人民日报出版社，2002年。
④2002年5月29日英国副首相府接管原交通、地方政府和地区部中的地方政府和地区事务。
⑤2002年6月拉法兰任总理的中央内阁成立内政、国内安全和地方自由部。
⑥2001年1月由原邮政省、总理府总务厅、公正交易委员会、公害调整委员会、自治省合并组建而成。
⑦2002年9月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强机构编制管理工作的通知》。
⑧《中国地方机构改革》，第59-62页，北京：新华出版社，1995年。
⑨《中央政府组织机构》，第64-70页，北京：新华出版社，1998年。
⑩《中华人民共和国立法法》第88条。
⑾⑿《中华人民共和国立法法》第88条。
⒀《中华人民共和国立法法》第90条。
⒁《中华人民共和国立法法》第88条。
⒂许正中等著：《财政分权：理论基础与实践》， 第298-307页，北京：社会科学文献出版社，2002年。
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⒃江泽民：“正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系”——1995年9月28日在中国共产党第十四届中央委员会第五次全体会议上的讲话
⒄江泽民：“全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面”——2002年11月8日在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告
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⒆根据1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》，中央与地方政府间职权的划分，应按照事务的性质，由当时行使最高国家权力的职权的中央人民政府委员会以法令加以规定；而1982年宪法改由国务院规定。
⒇江泽民：“全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面”——2002年11月8日在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告
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