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人权保障和劳动教养制度的改革(1)(2)

2015-03-12 02:31

    根据《补充规定》和《试行办法》，劳动教养的领导权和管理权是劳动教养委员会，负责审查批准劳动教养人员。《补充规定》第一条规定：“省、自治区、直辖市和大城市人民政府成立劳动教养委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作。”《试行办法》第四条规定：“劳动教养管理委员会，领导和管理劳动教养工作，审查批准收容劳动教养人员。”然而，根据公安部、司法部《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口的通知》（以下简称《通知》）的规定，劳动教养的审批权实际上由劳动教养管理委员会转移给了公安机关，“劳动教养管理委员会的办公室设在司法行政部门，负责处理日常工作。劳动教养的审批机关设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人员”。显然，劳动教养的审批权给予公安机关的授权并非妥当，而且这种授权是否有效大可质疑。因为上述《通知》仅是一个部门规范性文件，属于部门规章，而《补充规定》则是全国人大常委会审查批准的行政法规，下位阶规范性文件擅自修改上位阶规范性文件的基本内容，违反了法的一般理论，应属于无效的规定。不过在实践中，正是由于该《通知》的非法授权，公安机关因此获得了劳动教养的审批权。
    就目前的实际情况看，劳动教养的审批过程一般是：（1）公安机关办案部门将认为符合劳动教养条件的人员的材料报所属公安局（分局）法制科；（2）法制科经专人审查后，如果同意报送劳动教养，经分管局长批准后，将案件材料报上级公安局法制处审查；（3）上级公安局法制处专人审查后，向分管劳动教养的局长汇报研究决定是否批准劳动教养及劳动教养的期限，然后以劳动教养委员会的名义做出决定。从上述审批过程可以看出，公安机关独家行使劳动教养的审批权，缺乏外来制约因素。并且，如前所述，如果被劳动教养的人对主要事实不服，由审批机关组织复查，这样审批机关自己又成了复查机关，这种复查难免会流于形式。由于不存在应有的制约和监督机制，在具体劳动教养案件的办理过程中，必然违背不同机关分工负责、相互制约的正当程序原则，结果造成警察权的无限膨胀，导致人权保障的缺失。同时，作为劳动教养审批机关的公安机关又作为复查机关，使惟一来自外部的检察监督无法发挥应有的作用。根据1987年《人民检察院劳教检察工作办法》（以下简称《工作办法》）第二十五条的规定，人民检察院的监所检察监督部门，对于劳动教养人员不服劳教决定向原审批机关申诉被驳回又向人民检察院申诉的，可以受理并经复查发现劳动教养确属错误的，可提请原审批机关即公安机关予以纠正。如果原审批机关不予纠正，应当报告上一级人民检察院，上一级人民检察院认为提出的纠正意见正确，应当向同级公安部门提出纠正。然而，如果该上级公安机关拒绝纠正错误的劳动教养决定，由于缺乏后继的监督措施，检察机关自然无法采取其他任何切实有效的纠正措施。显然，人民检察院对劳动教养工作的法律监督就局限于对错误的劳动教养“提请纠正”和“提出纠正”，即错误纠正的建议权。而在劳动教养的审批环节，并无监督程序的明确规定，检察机关的监督难以展开，事实上检察机关对劳动教养活动实施监督是从被劳教人员收容时开始的，因而检察机关在劳动教养的审批环节的监督缺位。可以认为，作为专门法律监督机关的检察机关对劳动教养审批机关的监督作用也是微乎其微。由于缺乏必要的监督，程序上的不正当，劳动教养实际上的决定机关即公安机关权力的滥用就成为必然，存在着侵犯公民权利的极大可能，不利于人权保护。 （科教作文网http://zw.nseAc.com）
    此外，劳动教养的执行程序中也不存在真正的监督和制约。根据1991年司法部《关于对劳教人员减延期审批权的批复》的规定，由司法行政部门的劳教机关以劳动教养管理委员会的名义，对劳教人员提前解除劳动教养、减少或者延长劳动教养，行使审批权。除了该委托授权的效力存在疑问外，对这类劳动教养执行过程中的提前解除劳动教养、对劳教人员减少或者延长三个月以内的审批权也缺乏有效的监督。因为作为专门法律监督机关的检察机关，根据上述《工作办法》，其监督也只是提出纠正的意见而已，并无其他监督手段作为保障。
   四、国际人权公约与劳动教养制度改革
    
    我国政府已陆续签署或者加入了不少国际人权公约，如《禁止酷刑及其它残忍、不人道或者有辱人格的待遇或者处罚公约》、《经济、社会、文化权利公约》以及《公民权利和政治权利国际公约》等等。《经济、社会、文化权利公约》、《公民权利和政治权利国际公约》和我国尚未签署的《世界人权宣言》被通称为世界人权宪章，在促进世界人权保护方面具有无可替代的作用。其中，《经济、社会、文化权利公约》已获全国人大常委会批准加入，《公民权利和政治权利国际公约》相信在不久的将来也会获得国家权力机关的批准，而且可以预计在不久的将来，我国政府也会签署加入《世界人权宣言》。在我国签署并加入这些国际人权公约后，当然就要遵守公约规定，消除与公约相抵触的国内法内容，履行国际义务。根据这些国际人权公约，可以发现，我国的劳动教养制度不仅存在极大的不合理性，而且直接与之发生冲突。《公民权利和政治权利国际公约》第9条（1）规定：“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕和拘留。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”《世界人权宣言》也有类似的规定：“任何人不得任意加以逮捕、拘留或者放逐”（第9条）：“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控”（第10条）。可见，国际人权公约是将人权保障作为基本的出发点和归宿。保护人权已成为人类的共同信念，国际公认的原则是不得以牺牲司法公正或威胁基本人权为代价来控制犯罪或者建立秩序[3].

    考察我国的劳动教养制度，可以毫不夸张地说，其创设之目的就是为了控制犯罪、建立秩序以及保护社会，是以牺牲个人的自由与权利为代价的。有学者认为劳动教养不符合宪法的规定[4]，还有学者认为劳动教养制度缺乏宪政基础[5].而且，如果用现在的《立法法》和《行政处罚法》的有关规定来衡量，不论《决定》、《补充规定》还是《劳动教养试行办法》，都不具有正当性、合法性，都不能成其为劳动教养依据和具有合法性的根据[6].这样一来，劳动教养既没有宪法依据也存在合法性问题；劳动教养虽然是一种行政处罚，但其剥夺自由的严厉程度远远超过某些刑罚措施；劳动教养的对象存在不确定性；劳动教养程序也存在明显的不公正性，缺乏有效的监督制约，等等。劳动教养所有这些弊端，从另一方面反映了其侧重于维护社会秩序，而疏于人权保护的特点，违反了国际人权公约的将人权保护作为优先考虑的基本要求。

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    此外，《公民权利和政治权利国际公约》第8条第3款规定：“任何人都不得被强迫劳动或者服劳役”，赋予公民以免于强迫劳动权，免于强迫劳动权是人身自由权的一种延伸。免于强迫劳动权单独成为一项完整的公民权利，既体现了人权内涵的不断丰富和拓展，同时也说明该项权利的重要程度不容忽视[7].在我国的劳动教养制度中，劳动不仅是其重要内容，而且无可质疑的是这种劳动具有强迫的性质，有关的规范性文件中已有明确说明。例如，1980年国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》规定：“强制劳动的对象和收容审查的对象同劳动教养的对象基本相同，没有实质性的区别。现决定将强制劳动和收容审查统一于劳动教养。”根据《试行办法》的规定，劳动教养人员要积极参加生产劳动，不准消极怠工，抗拒劳动。如果不断消极怠工，不服从指挥，抗拒劳动的，应根据不同情节给予警告、记过、延长劳动教养期限等惩罚。对于逃跑的劳动教养人员，应立即追回，并通知原住地的公安机关。由此，劳动教养制度具有强迫性劳动的属性昭然若揭。劳动教养制度中的强迫劳动与人权公约中公民免于强迫劳动权的直接冲突，更加彰显劳动教养制度的改革紧迫性。
    
    「参考文献」
    [1]李晓明。尴尬与困境中的抉择[J].法商研究，2003，（6）。
    [2]夏宗素，张劲松。劳动教养制度改革问题研究[M].北京：法律出版社，2001.167-168.
    [3]陈光中。联合国刑事司法准则与中国刑事法制[M].北京：法律出版社，1998.4.
    [4]薛晓蔚。劳动教养制度研究[M].北京：中国文联出版社，2000.162.
    [5]陈兴良。中国劳动教养制度研究[J].中外法学，2001，（6）。

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    [6]张绍彦。第一次全国劳动教养立法理论研讨会综述[J].现代法学，2001，（3）。
    [7]刘健，赖建云。论我国劳动教养制度与国际人权公约的冲突及其调整[J].法学评论，2001，（5）。

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