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人权保障和劳动教养制度的改革(1)

2015-03-12 02:31

  「内容提要」劳动教养制度作为一种行政处罚措施，不仅过于严厉，适用对象过于宽泛且具有不确定性，同时还存在适用程序上的不合理性、与我国政府签订的有关人权保护的国际公约的直接冲突等问题，造成对人权的直接侵害。
    「关键词」劳动教养制度/缺陷/改革/人权
    
    劳动教养制度作为一种在特定历史条件下创设的法律制度，经过四十多年的发展、演变与改造，几与创设的初衷相背离。尽管该制度自创设以来，已成功地教育、改造了一大批轻微违法犯罪人员，在维护社会治安、预防犯罪中发挥了积极作用，但随着社会历史条件发生的巨大变化，原来赖以建立劳动教养制度的社会基础已不复存在，劳动教养制度的诸多缺陷已成为人权保障的羁绊，改革劳动教养制度已成为当务之急。
    
    一、劳动教养的过分严厉性
    
    尽管劳动教养在不同的历史时期性质并不相同，但根据目前劳动教养制度的有关法规和文件，以及我国劳动教养制度的现实状况来看，劳动教养应属于一种严厉的行政处罚。1996年全国人大通过的《行政处罚法》第八条明确规定了7种行政处罚，其中并未包括存在已久的劳动教养。根据法律解释规则，《行政处罚法》第八条第七项中的“其它行政处罚”也不可能包括劳动教养。因为无论从性质还是从类型上看，劳动教养同其余6种情况都不相似，而是属于一种长期剥夺人身自由的处罚制度[1].而作为一种剥夺自由性质的行政处罚措施，从目前劳动教养适用的实际情况看，其严厉性程度却远远重于作为刑罚措施的拘役刑和管制刑，具有明显的不合理性。
    从期限上看，劳动教养的期限过长。根据国务院转发的公安部《劳动教养试行办法》（以下简称《试行办法》）规定，劳动教养的期限一般为1至3年，必要时可以延长，累计延长不超过1年，即劳动教养的期限最短为1年，最长可达4年。而管制刑的期限为3个月以上2年以下，拘役刑的期限为1个月以上6个月以下，都远低于劳动教养的期限。

    从执行场所上看，劳动教养也过于严厉。劳动教养必须在专门的劳动教养管理所执行，被劳动教养的人在劳动教养期间，其人身自由实际上是处于一种被剥夺的状态。而管制刑是不剥夺犯罪分子的。人身自由，即不将其关押于一定的设施或者场所内，而是限制其一定自由，放在社会上由公安机关管束和在群众监督下进行劳动改造。这样，只实施了轻微违法犯罪、不够刑事处罚而被劳动教养的人，其所受到的实际处罚远比构成犯罪被判处刑罚的犯罪分子还要重，直接导致劳动教养与刑罚之间的冲突。

    从待遇上看，劳动教养也具有极大的不合理性。首先是选举权和被选举权问题。选举权和被选举权是我国宪法赋予公民的重要政治权利，根据《选举法》和有关法律的规定，除依法被剥夺政治权利者、精神病患者以及正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权的以外，其他公民都依法享有选举权和被选举权。因此，不享有选举权和被选举权的人员中并不包括被劳动教养的人，故应当认为被劳动教养的人员享有选举权和被选举权。然而，根据《试行办法》的规定，劳动教养人员在劳动教养期间停止选举权和被选举权。这实际上是变相剥夺被劳动教养人的选举权和被选举权。而被判处刑罚的犯罪分子，除非被剥夺政治权利，依然享有选举权和被选举权。其次是报酬以及回家探望问题。根据《试行办法》，劳动教养人员在劳动教养期间，劳动教养管理所根据其从事的生产类型、技术高低和生产数量、质量发给适当的工资，并没有实行同工同酬；在节假日劳动教养人员原则上就地休息，只有劳动教养半年以上，表现良好的或者有特殊情况的，经劳动教养管理所批准，才可以准假或者放假回家探望。不羁押只是限制自由的管制刑，根据刑法规定，被判处管制的人，在劳动中应当同工同酬。作为剥夺自由的拘役刑，根据刑法规定，在执行期间，每月也可以回家1至2天。

    可见，劳动教养制度的法律性质与其严厉程度不相适应，作为一种剥夺自由的行政处罚措施，不仅期限过长，而且随意剥夺劳动教养人员的选举权和被选举权，其严厉性程度甚至重于针对犯罪人适用的管制以及拘役等刑罚措施，导致对人权的直接侵犯。 （转载自科教范文网http://fw.nseac.com）
    
    二、劳动教养对象的不确定性
    
    有关劳动教养的规范性文件，前后矛盾，结果造成劳动教养的适用对象极不确定。国务院《关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》）确定的劳动教养对象为4类人员，《试行办法》确定的劳动教养对象为6类人员。以后，在一些单行法律、行政法规和司法解释中，劳动教养的对象不断扩张。根据有关的单行法律、行政法规和司法解释，劳动教养的适用对象大致归纳如下：（1）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；（2）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（3）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法行为，屡教不改，不够刑事处分的；（4）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（5）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和社会秩序，妨碍公务，不听劝阻和制止的；（6）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的；（7）卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖娼，不够刑事处分的；（8）赌博或者为赌博提供条件，不够刑事处分的；（9）制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品，不够刑事处分的；（10）参与反动会道门活动，情节轻微，并确有悔改表现的一般中小道首，被人民法院免于刑事处分的；（11）吸食、注射毒品成瘾，强制戒除后又吸食、注射毒品的；（12）非法拦截列车、在铁路线路上置放障碍物或击打列车、在线路上行走或者在钢轨上坐卧等危害铁路行车安全行为的；（13）有配偶的人与他人非法同居，情节恶劣的；（14）以营利为目的，私自为育龄妇女摘除节育环，或者借摘除节育环对妇女进行调戏、侮辱的；（15）多次倒卖车票、船票、飞机票和有效定座票证，屡教不改，不够刑事处分的；（16）非法收购、倒买倒卖、走私黄金不足50克的；（17）违反枪支、民用爆炸品等危险物品管理规定的；（18）因犯罪情节轻微而被人民检察院不起诉、人民法院免于刑事处分的[2].此外，不少省、直辖市和自治区甚至是一些大城市的政府发布的地方法规或者地方规章中，也扩大了劳动教养的适用对象。如郑州市劳动教养委员会所制定的《关于办理劳动教养案件的规定》中，更是将劳动教养的对象任意扩大，几乎到了没有任何限制的程度。如“外来流动人口在本市无固定居所、无固定经济来源、无合法证件被强制遣送两次以上又重来本市的”以及“以营利为目的，挂牌收购烟、酒等礼品，情节严重的”都列为劳动教养的对象，其适用对象未免过于宽泛。此外，更有一些兜底性的规定，例如“其它扰乱公共秩序行为造成严重后果或者屡教不改的”，“其它违法犯罪行为造成严重影响或者严重后果的，也可以予以劳动教养”等类似的规定，容易得出结论，任何人都可以根据该文件被劳动教养。

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    由此可见，劳动教养适用对象实际上处于一种不受约束的持续扩张状况。劳动教养给人们的印象好像是，凡够得上治安处罚的就可以适用劳动教养，甚至是够不上治安处罚的也可以适用劳动教养。这种劳动教养适用对象的不确定性，直接导致在实际操作上的随意性。正是劳动教养对象的不确定性，使得劳动教养在某些情况下成为某些权势人物用来打击迫害他人的工具。实践证明，劳动教养适用对象的不确定性，使得公民实际上无法预测自己行为的后果，随时可能成为被劳动教养的对象，这种状况无疑是对人权的严重侵犯。
    
    三、劳动教养程序的不合理性
    
    劳动教养作为一种事实上剥夺公民人身自由的严厉的行政处罚措施，其审批适用程序存在重大的缺陷，又直接造成了对人权的侵犯。考察劳动教养的审批程序，有关行政法规、部门规章的规定前后并不一致，变化较大。《决定》第三条规定：“需要劳动教养的人，由民政、公安部门，所在机关、团体、企业、学校等单位，或者家长、监护人提出申请，经省、自治区、直辖市人民委员会或者它们委托的机关批准。”这显然是一个过于原则性的规定，根本没有涉及劳动教养程序的实质内容。全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的补充规定》（以下简称《补充规定》）第二条规定：“对于需要实行劳动教养的人，由省、自治区、直辖市和大中城市劳动教养委员会审查批准。”只是进一步明确了劳动教养的审批机关。《试行办法》的十二条规定：“对需要实行劳动教养的人，承办单位必须查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养委员会审查批准，做出劳动教养的决定，向本人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限。被劳动教养的人在劳动教养通知书上签名。被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查。经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实确凿，本人不服的，则应坚持收容劳动教养。”第五十九条第二款规定：“提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限，由劳动教养管理委员会批准。”《试行办法》虽有一些劳动教养的程序性规定，但也极为原则，根本无法实现程序规范的人权保障目的。

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    《试行办法》并没有规定立案、证据收集、合议、复议、交付执行等劳动教养必须的程序性规定，而且劳动教养决定一经做出立即交付执行，并没有提供担保或者交纳保证金后可以暂缓执行的程序规定，也没有向被劳动教养人员送达劳动教养决定书的程序规定，更没有向被劳动教养人员告知复议权和起诉权的程序规定。《试行办法》中“对主要事实不服的，由审批机关组织复查”，这里的“复查”是否等同于法院受理行政案件前置程序的“行政复议”呢？回答是否定的。《行政诉讼法》第三十二条规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院起诉的，依照法律、法规的规定。”显然，只有依据法律、法规的规定，才能决定哪些行政案件的复议是法院受理该类行政案件的前置程序，而有关的劳动教养法规都没有复议的规定，而且无论是原《行政复议条例》还是现行的《行政复议法》，其中规定的复议是指由上级主管部门或者同级人民政府组织复议，而并非由做出处罚或者处理决定的机关组织复议。因此，不能将《试行办法》中的复查等同于法院受理行政案件前置程序的复议。然而在实践中，不少劳动教养案件的办理机关及人员，为了避免可能提起的行政诉讼，往往不告诉其享有提起行政诉讼的权利，而且事实上还设法拖延对不服劳动教养的复查时间，以至于最终延误了当事人提起行政诉讼的期限，使其人权受到极大侵害。虽然2002年公安部发布的《公安机关办理劳动教养案件规定》中增设了聆询程序，但有权要求聆询的只能是可能被决定劳动教养2年以上的人或者未成年人，聆询程序并不具有普遍性。

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