谈怎样强化《行政处罚法》对公民合法权益的保(2)
2015-03-16 01:36
导读：(2)听取当事人的陈述和申辩应当规定制作笔录，放弃陈述和申辩应有时限规定。在一般程序中，行政机关在作出行政处罚决定之前，对当事人的陈述和申辩
(2)听取当事人的陈述和申辩应当规定制作笔录，放弃陈述和申辩应有时限规定。在一般程序中，行政机关在作出行政处罚决定之前，对当事人的陈述和申辩应当制作笔录，当事人主动放弃陈述或申辩权利的，不影响行政处罚决定的成立。因法律没有对当事人放弃陈述和申辩提出要求，这一程序在操作过程中，行政机关就难以有证据证明自己已履行 了听取当事人陈述和申辩的程序。为此，《行政处罚法》应当作出规定：行政机关在《初步行政处罚决定书》中明确规定当事人行使陈述权和申辩权的时间或者期限，如果当事人在规定的时间或者期限之前没有行使陈述权和申辩权，方可视为放弃。
4.扩大听证程序的适用范围，更有效地保护公民的合法权益。听证程序的引进，是我国同国际法律接轨的标志。根据我国的实际情况，《行政处罚法》规定，必须是在行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚决定时，当事人要求举行听证的，才可以举行听证程序。此处的“等”，并不是在列举不尽情况下所作的概括规定，而只能理解为是一种立法上的技巧，等条件成熟时作为扩大听证程序适用范围留的开口。可见，立法者已经意识到我国《行政处罚法》所规定的听证程序的适用范围是比较狭窄的，今后应当适时地予以扩大，更好地保护公民的合法权益，将限制人身自由、没收违法所得、没收非法财物的行政处罚，纳入听证程序的适用范围。
（二）执法方面的对策
1.提高领导者的法律素质和依法行政的能力，是贯彻执行好法律的关键。领导者的法律素质如何，直接影响着领导者依法行政的水平，影响着法律的贯彻实施。为此，必须在提高领导者的法律素质和依法行政的能力上下功夫。可行的办法就是领导者的普法教育应当制度化。要尽快建立领导定期法制培训制度和法制教育网络，将《行政处罚法》与本系统、本部门业务相关的法律列为必修课。建立切实可行的定期培训考核制度，考核成绩与职务升降、工资福利直接挂钩。 中国大学排名
2.加强行政执法人员的队伍建设，是依法处罚的保证。法律的实施要靠具体的行政执法人员去执行，执法人员同公民的联系最密切，他们代表国家行使行政权力，他们的素质直接决定执法的效果，并直接影响政府的形象。所以，如果没有一支高素质的执法队伍，正确地执行《行政处罚法》只能是纸上谈兵。为此，笔者认为，应在以下几方面予以加强。
(1)净化行政执法队伍，实行公务员持证上岗制。行政执法队伍中不在编的人员、临时的人员太多，这些人员素质低，大多没有接受过系统的正规的岗位培训，靠这些低素质的执法人员去执法，再好的政策、再公正的法律，也只能歪嘴和尚念歪经。况且，这些不在编的人员工资没有着落，大多靠“自收自支”，因此，权力就成了“谋利”的工具，乱罚款、乱收费屡禁不止。目前，要乘着政府机构改革的劲风，把执法队伍中那些不在编的、临时的人员清理出队伍，实行公务员持证上岗制度，提高执法队伍的素质。
(2)加强执法人员的素质教育，完善培训制度。执法人员上岗之前，必须进行岗前培训，上岗之后，也要适时地或定期进行培训，不能停止或中断。
3.强化执法过程的监督机制，是实施依法处罚的保障。执法过程的监督机制包括内部监督机制和外部监督机制。内部监督机制主要是行政系统内部上级对下级的监督；外部监督机制主要是人大监督和人民群众的监督等。
(1)强化行政系统内上级对下级机关的监督。按照国务院组织法和地方组织法的规定，上级对下级机关有命令权、指挥权和监督权，按说这种制约应当最有效，但是当前这种制约很不规范，十分软弱。制止上级对下级机关监督不力的有力措施就是强化上级对下级机关的控权制约：首先，上级应定期或不定期对下级的职权活动进行检查，发现问题应及时纠正和追究，发现滥用职权、失职行为和违反法定程序的，决不手软，依法定程序该撤职的撤职，该惩处的惩处；其次，要解决好本系统上级对下级机关领导者行使权力的制约控制，必须明确上级对下级控权制约的责任，凡遇上级领导或机关对下级领导或机关行使权力制约控制不力、有案不报、知案不查，应上下均实行惩处，依法治罪，摘其“乌纱帽”。
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(2)完善人大监督机制。随着我国民主法制建设的发展，人大的监督力度也在加大，它与人民群众的监督、舆论监督相比，应是最具有强制力的监督，但目前它的监督还不够完善，为此，必须完善人大监督机制，充分发挥人大对执法权的有效监督。首先，要规范监督方式，使其程序、形式和效力法律化。人大监督的法定方式有以下几种：质询、罢免、视察、检查、评议等，但这种方式的监督，其程序、形式和效力的规定并非都十分明确，因而需要加以规范。其次，规范人大对执法行为及执法者的监督。人大通过视察、检查、评议等方式对执法行为及执法者进行监督。应当坚持：一般在人大及其常委会会议期间实施监督的原则；按程序监督的原则；对个案事后监督和事前程序性监督原则。人大代表在现有的兼职甚至作为“一府两院”组成人员的现状下，不宜成为个案监督的主体。这样，才能既保障监督到位、充分监督，又防止监督过头。
(3)加大人民群众的监督力度。人民群众的监督对行政处罚的监督是最直接的监督，也应是最有效监督之一。各执法机关都要建立一个反映问题的举报中心，并有专门机构在法定时间内处理这些问题。要通过立法赋予 监督主体与其职能相应的监督权限。从制度上保障他们真正行使民主监督的权利，并保障公民的检举揭发权不受侵犯。
(4)要强化舆论监督，充分发挥舆论监督对执法的特殊监督作用。舆论监督通过新闻媒介和舆论载体可以把执法中的有法不依、执法不严的不良行为和腐败现象向社会曝光，让社会批评、监督，形成“另一个法庭——社会舆论的法庭”（马克思语）。“许多在反腐败斗争中取得成效的国家倡导这样一条原则：在反腐败领域，新闻无禁区”。（注：叶峰等：《论执法体制和执法环境的改善》，《
法学》1997年第2期。）在西方国家，新闻媒介被称为国家立法权、行政权、司法权之外的“第四种权力”。因此，我国应当着力健全舆论监督机制，改善舆论监督状况。要赋予舆论机关一定的独立自主权，完善新闻立法，改革新闻检查制度，以充分利用其相对特殊的地位和巨大的影响，更好地发挥舆论监督的作用。
（三）社会环境方面的对策
1.加强全民的法制教育，提高全民的法律意识和法律素质。要使《行政处罚法》充分发挥其保护公民合法权益的作用，一是要加强和监督执法主体严格执法，二是作为执法对象的公民要懂法、知法，具备一定的法律意识和法律素质，能拿起法律的武器自觉抵制不法处罚。全民法律意识和法律素质的状况，直接关系到法律的实施效果，也关系到依法治国的进程和法治国家目标的实现。因此，早在1996年，江总书记就指出，加强社会主义法制建设，坚持依法治国，一个重要任务是要不断地提高广大干部、群众的法律意识和法制观念（注：江泽民1996年2月28日在中共中央第三次法制讲座中的讲话。），要提高全民的法律意识和法律素质，必须加强全民的法制教育，在全民中普及法律。应通过多种形式的法律教育和法制宣传，如作为新闻媒体重要内容进行灌输和宣传，培养公民的法律意识，使其养成以法的视角去判断善恶是非，自觉抵制不法处罚，有效地监督行政执法行为。
2.加快政府机构改革的步伐，建立精简高效的政府。首先，职权相同、相近的职能部门应合并，在改革中，切忌走精简——膨胀——精简——膨胀的老路，吸取已经进行改革的国务院各部委、各直属机构的改革经验，进行各地方政府机构的改革。进行机构改革也要立法，使改革有法可依。其次，政府机构及其职能部门应定编定岗，清理掉不在编的人员。考虑到基层执法部门编制少，承担着繁重的执法任务，可适当增加一些编制，免得执法力量不足时又借用临时人员补充到执法队伍。实行竞争上岗，能者上，庸者下，这样，就从根本上堵住了乱源。
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