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关于行政程序对行政自由裁量权的控制(1)(2)

2015-03-16 01:36

行政程序在行政自由裁量中的价值体现主要表现在：
1.行政程序是限制随意行政的前提。行政程序是规制行政自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体在选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序之法律责任。另一方面，作为权利客体的行政相对人，有权要求行政主体按法定之程序顺序行为，从而从反方向督促行政主体合理行使自由裁员权。行政程序的设定也可以预防行政主体滥用程序壁垒，拖延行政的行为发生，避免行政主体选择不适当的手段、范围、幅度来加重行政权力客体的义务，以防止行政主体滥用行政自由裁量权，扼制行政主体行使自由裁量权的主观随意性。
2.行政程序是保障相对人权利的关键。行政程序不仅对控制行政主体滥用行政自由裁量权起作用，而且也为行政相对人判断权利是否被侵犯、义务是否被加重提供依据。行政自由裁量权的运行势必作用于行政相对人，在理论上说，行政权力运行结果与行政权力本质是相适应的，即权力与权利是一致的。但由于行使自由裁量权的行政工作人员在认知能力与操作经验等方面有差异，决定了其所选择的手段、范围、方法等与相对人的客观事实不相适应，行政相对人的权益存在潜在的被侵害性。在这一过程中，行政程序为行政相对人提供了重要的标尺。应该说，如何使行政相对人既懂得以实体规则保护自己的合法权益，又学会运用程序规则不使自己的权利被侵犯、义务不 被加重，在我们这样一个重实体轻程序传统的国家有着重要意义。
3.行政程序是公正与效率的衡平机制。效率是行政的生命，行政自由裁量权就是为行政效率所设置。行政程序是行政自由裁量实现公正、公平的保障，“公平理念使行政主体及其行政人更明确行政裁量的责任和意义，同时，在行政执法中的模糊界域刻画出一条相对明朗的基线，给现实的行政执法注入活力，也为行政裁量的合理化提供了一个价值尺度。”（注：傅国云：《公平在行政自由裁量权中的价值定位及其实现》，载《行政法学研究》（京）1998年第2期。）从表现或局部或阶段来看，要求行政主体严格按照行政程序自由裁量，似乎是约束了行政主体的行为自由，拖延了行政主体实施行政的时间，降低了行政效率。但从本质上分析，其实不然，遵循行政程序与行政效率的提高是一致的。现代社会行政事务繁杂，行政主体实施行政行为固然需要快速、及时，但是，如果行政主体片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，势必损害行政相对人的合法权益，那么，行政相对人定会行使救济权。这样不但减损行政效能，而且还挫伤人民群众的参政积极性，这种所谓的效率也终将失去。而通过正当性行政程序后，即使出现行政行为结果不利于行政相对人或不能满足其要求，由于程序已给他们充分的自卫机会，行政主体作了充分的公正努力，行政相对人的不满情绪就会被淡化或消除，他们能给行政主体充分的理解，从而减少事后的申请复议和行政诉讼，客观上提高了行政效率。“实际上，行政法治，行政程序和行政效率三者是相统一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能实现有效率的法治。”（注：黄贤宏：《行政法与行政程序》，载《江汉论坛》1999年第7期第19页。）

应该说明的是：不是任何一个行政程序都有上述之价值体现。行政程序有好有坏，人们在设定行政程序规则时，应该确立一定的标准，设定具体的内容。“现代的程序规则应当与现代的民主精神相吻合，与现代的人文科学精神相吻合，与国家的整体目标相吻合，（注：江必新：《用程序捍卫公平正义》，载《新华文摘》1999年第10期第14页。）即必须是正当程序。
三、合理规范自由裁量权运行的程序
任何行政权的行使都不能脱离一定事实上的方式、步骤和时限构成的时空范围。因此，没有行政程序就不存在行政权的具体运作。自由裁量权的行使要遵循程序公开和公平的原则。在现代法治国家中，行政程序的表现形式多种多样，每一种程序的作用是不同的、总结国内外行政程序制度，以下几类程序制度对督促自由裁量权的公正、合理行使有着重要作用。
1.情报公开制度。所谓情报公开制度，是指凡是涉及行政相对人权利义务的，只要是不属于法律法规规定应予保密的范围，都应一律向社会公开，依法允许公众查阅、复制。美国、澳大利亚等国在法律上对情报公开制度都作了相应的规定，如情报公开的范围、形式等。我国的法律法规尚无对情报公开作统一的、明确的、详细的规定。但有关法律已作了部分规定，如《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定，对违法行为给予行政处罚的规定，必须予以公布，未经公布的规定，不得作为行政处罚的依据。
情报公开制度公开了行政主体据以作出行政决定的相关材料，使公众知晓哪些是行政主体该做的，哪些是不该做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。从而有利于公众行使和实现自己的权利，有利于扼制行政自由裁量权的滥用和腐败的产生。
2.中立制度。“任何人不得当自己的法官，这是英美司法的古老信条。”（注：胡建淼：《十国行政法——比较研究》，中国政法大学出版社，1993年版，第74页。）这也是英美普通法上最基本的程序规则。因此，当公务员在执行公务行使自由裁量权时，如相应事项与本人有利害关系的，则不能参与该事项的处理，应当回避。我国行政立法借鉴这一法例，将这一程序规则引入行政立法，并作为行政执法的原则。如《中华人民共和国行政处罚法》第36条规定，执法人员与当事人有直接利害关系的应当回避。

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中立制度的价值在于防止偏私，保障公正，既保障实体的结果公正，又保障程序的形式公正。
3.告知并说明理由制度。这是一项基本的行政程序制度，该制度要求当行政主体作出影响行政相对人权益的决定时，应当告知行政决定的内容，并说明其事实根据和法律依据。许多国家的行政程序法都规定了这项制度，如《葡萄牙行政程序法》第55条、124条，日本《行政代执行法》第3条，《行政程序法》第14条，荷兰的《基本行政法典》第31条等等。（注：姜明安：《行政的现代化和行政程序制度》，载《人大报刊复印资料《宪法学、行政法学》，1998年第3期，第65-72页。）我国的《行政处罚法》也明确规定告知及说明理由制度，该法第31条及第39条规定，行政主体在作出行政处罚决定之前，应告知相应行政处罚决定的事实、理由及依据，告知行政相对人依法享有的权利，并载明在行政处罚决定书中 。
该项制度可以尽可能地防止行政主体不当行政行为的发生。
4.听取意见制度。行政主体拟实施的行政行为，如果涉及到某一行政相对人，必须事先征求意见。同样，行政主体在实施自由裁量行政行为时，应认真听取行政相对人的意见，并加以认真、充分地考虑。如果没有听取意见，而是随意裁量，且损害了行政相对人的利益，这是不公正的。为此，许多国家的行政法都规定了这一制度。如德国《行政程序法》第58条，日本《行政程序法》第13条等等。（注：姜明安：《行政的现代化和行政程序制度》，载《人大报刊复印资料《宪法学、行政法学》，1998年第3期，第65-72页。）我国《行政处罚法》第32条规定，行政主体对行政相对人实施行政处罚时，相对人有权进行陈述和申辩，行政主体应认真听取，核实行政相对人提出的事实、理由和论据，采纳成立的意见。行政主体不得因当事人申辩而加重处罚。

此项制度的设定能够最大限度地避免行政错误的发生，保证行政自由裁量的合理性。 （科教论文网 lw.nseaC.Com编辑发布）
5.职能分离制度。职能分离制度系调整行政主体内部的机构和人员之间的关系。该制度要求对行政主体内部的某些互相联系的职能加以分离，使之分别属于不同的机构及工作人员掌管和行使。我国《行政处罚法》规定了行政主体行使调查权能的工作人员与主持听证程序的工作人员相分离，实施处罚决定的行政主体与进行收缴罚款的机构相分离的制度，明确了行政处罚案件的调查人员不得主持听证会，作出罚款决定的行政主体及其工作人员不得自行收缴罚款，除某些当场罚款外。
建立职能分离制度的目的是为了扼制腐败和预防权力滥用，以权力制衡权力。
6.时效制度。该制度是指法律法规对行政主体实施行政行为的时间限制。’在行政效率几乎成为行政活动生命的当今社会中，各国在行政程序立法中都毫无例外地在行政程序各阶段规定了时效、时限、期间的内容，明确了违反时效的法律后果，我国《行政处罚法》共64条，其中关于时效、时限的规定有7条。可见，时效制度在行政活动中的重要性。
除上述制度外，不单方接触制度、教示制度等都对行政自由载量权的滥用起着控制作用。应该说，规范行政行为的各种程序，对制约自由裁量行政行为或多或少地起着作用。行政程序是防止行政自由裁量权滥用的一个重要法律控制要素。
四、有效控制自由裁量权运行的关键
1.行政程序法制化。行政程序的控权功能是客观存在、有目共睹的。但是，如果不将行政程序上升为法律规范，那么行政程序将失去权威，行政程序的公正价值也难以实现。在当今社会，行政程序法制化已成为时代的呼唤。
自20世纪80年代以来，人们对行政程序和行政程序立法工作的重要性的认识日益加深。近几年来，《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》等法律的相继出台，也充分表明了国家对行政程序法制化的重视。但我国目前行政程序法制化的状况远未达到法治的要求。具体表现在：(1)行政程序立法不统一。往往是一部法律一个程序。(2)行政程序立法不完整。如某些程序法律规范缺乏违反程序之法律责任的规定，某些程序法律规范则没有建立起保障公民权益的机制等等。(3)行政程序立法滞后。许多行政行为缺乏与之相配套的程序规范等等。这些状况客观上为自由裁量权的恣意行使提供了方便。为此，在我国走向法治化的进程中，为使行政自由裁量权的运行遵循统一的程序规则，必须规范程序，建立起系统、完整的行政程序法体系。在现有行政程序法律规范的基础上，加强吸收、创新，以制定一部统一的程序法典。 （科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布）
2.充分保障相对人的权利。
对权利的确认和保护是法律调整社会关系的根本宗旨，“法律规则的首要目标是使社会中各个成员的人身和财产得到保障，使他们的精力不必因操心自我保护而消耗殆尽。”（注：彼得斯坦、约翰香德著，王献本译：《西方社会的法律价值》（中译本），中国人民公安大学出版社，1990年版，第14页。）
如前所述，行政自由裁量权的行使极易造成行政相对人的权益受损。为了保护行政相对人的合法权益，控制滥用自由裁量权，许多国家在行政程序规范中设置了情报公开制度、告知制度、说明理由制度、职能分离制度等等。我国的一些法律法规中也规定了行政相对人的程序权益。如陈述权、申辩权、要求行政公开权、请求举行听证权、行政救济权、司法救济权等。这些程序权益一旦转化为行政相对人的行为，将汇合成巨大的社会力量，以抗衡行政自由裁量权的滥用，从而增强行政主体的自律意识，遏制由滥用权力而异化腐败状况的发生。

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