论社区矫正及完善(1)网(2)

　三、实施社区矫正制度存在的问题

　　虽然我国的社区矫正工作取得了一定的成绩，但是社区矫正工作的相较于以前的监外执行工作来说并没有多少实质性的进步，存在不少的问题。

　　（一）非监禁刑适用普遍偏少

　　就目前来说，在我国由于受重刑主义思想的影响，总认为罪犯就应该在高墙和电网的限制下得到惩罚，于是对罪犯苛处刑罚时仍以监禁刑为主体，非监禁刑的适用率极低。从当前世界刑罚制度的发展趋势来看，社区刑罚制度已被各国广泛使用。据统计，2000年，加拿大适用非监禁刑的比例最高，达到79.76%；澳大利亚、新西兰、法国、美国也都在70%以上；英国、日本超过50%；韩国和俄罗斯比例较低，但也分别为45.90%和44.48%.近年来我国缓刑假释的比例只占所有服刑人员的17%.{5}以重庆为例，重庆每年假释的比例约占在押犯人数的1％左右，缓刑的比例近几年有所增长，但仍不到刑事处罚人数的10%.

　　（二）社区矫正缺乏必要的法律支持

　　实施社区矫正必将涉及如何实现行刑社会化、经济化、开放化的问题，更是一个长久的、极富挑战性的命题。在我国社区矫正采用的是先试点后立法的方式，使得社区矫正制度缺乏必要的法律支持，各地在社区矫正试点工作中制定出了不少的规定，但问题突出，表现在：1、相较于以前的监外执行的有关法律规定来看，关于社区矫正的规定没有什么实质性的进步；2、各地关于社区矫正规定不一致，存在矛盾和冲突。没有法律支持的社区矫正就无法可依，使得社区矫正的很多制度显得苍白无力。在没有相关法律支持的情况下，社区矫正工作人员在饯行社区矫正工作就会畏首畏脚，面对当事人的提问有的时候很难做出回答，容易尴尬局面。

　　（三）社区矫正在某些地区出现“赶鸭子上架”的局面

　　社区矫正作为一种新兴的刑罚执行制度，其推广应采取以点到面的方式，但是却在一些建设不完善的基层社区中被盲目的效仿、施行、变相施行或超前施行，而使社区矫正流于形式，给社区矫正的实施和推广带来负面影响。有些基层社区建设根本不够施行社区矫正的条件，但是为了“面子”、“赶时髦”也盲目效仿或施行。它们的条件不许可，各方面建设不到位，制度不完善，使社区矫正根本不能落到实处，而导致罪犯刑满释放后感觉不到刑罚惩罚性进而重新犯罪，使公众对社区矫正失去信心。如美国的70年代，公众认为犯罪已失去控制，而对社区矫正的热情骤然下降。另外，有些基层社区不考虑实施社区矫正时公众的想法而强行上马，使社区公众不能接受，产生疑虑和歧视或产生对立情绪，则他们就不可能很好的配合相关的工作。社区公众就会对社区矫正失去信心，给社区矫正的全面实施和推广带来困难。

　　（四）缺乏规范有效的考察评价、奖惩兑现机制

　　综观我市制定的《重庆市社区矫正工作者手册》，在社区矫正工作制度中没有执行对社区矫正罪犯的考核奖惩制度，使得对社区矫正罪犯的考核奖惩缺乏依据，影响社区矫正罪犯积极改造的信心。就全国其他地区来看，虽然有的地区已建立了相应的考核计分、奖惩办法和程序，但关键是如何与有关公安、审判、监狱机关衔接配套，缺乏规范有效的制度标准，缺乏硬性和刚性的规定。社区矫正是刑罚执行活动，必须保持一定的惩罚力度。然而通过什么样的方式、方法保持社区矫正的惩罚力度和幅度？判断矫正效果优劣标准如何确定？被矫正者权益的保护如何保证？等等，都是尽快明确的。如试点实践过程中，有影响力的收监、减刑、提前解除矫正等奖惩兑现就比较难，审批程序和手续过于繁琐，不易操作，对矫正对象的触动不大，无法真正发挥对矫正对象的制约作用。

　　（五）社区矫正主体不明确

　　我国现行《刑法》第85、76条规定：“在假释考验期限内，由公安机关予以监督”，“在缓刑考验期内，由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合”；《刑事诉讼法》第217、214、218条规定，“被判处管制的犯罪分子，由公安机关执行”，“监外执行……由居住地公安机关执行”，“缓刑罪犯，由公安机关交所在单位或基层组织予以考察”，“管制、剥夺政治权力……由公安机关执行”，若罪犯在假释中违反规定，由“公安机关提请法院审核裁定”。可见，除执行缓刑时公安机关将罪犯交所在单位或基层组织考察尚有法律依据外，公安机关是非监禁刑的执行机关。但是，公安机关由于警力不足，任务较重，无暇它顾，至今也难以安排专门的警力来负责对非监禁性服刑人员的跟踪管理，更谈不上对他们的教育矫正；而负有矫正犯罪之责的基层司法行政机关，由于不属于公安机关，执行刑罚就不符合法律规定，只能对刑释解教人员进行安置帮教，而对非监禁性服刑人员的监管矫正并无法律授权，想管也管不了，造成非监禁性服刑人员“两不管”的“真空状态”，这不利于对非监禁性服刑人员的改造和社会的稳定。由于公安机关与司法行政机关是两个不相隶属的机关，不可能要求公安机关按照司法行政机关的要求来监管矫正罪犯。这种刑罚执行主体多元化的状况，必然难以形成普遍适用于各种刑事处分的方针、政策，破坏国家行刑制度的统一性和造成监管矫正工作的脱节，导致了刑事执行权力资源配置失衡，出现某些部门权力资源过剩，另一些部门权力资源供应匮乏的现象，无法使行刑权力资源产生最佳的效益。另外，把某些刑事执行权赋予公安机关，其实质就是把侦查机关与行刑机关合二为一，这有悖于现代刑罚观重视行刑和刑罚效益的精神，也难以贯彻宪法所要求的各司法机关之间分工负责、互相配合、互相制约的法律原则，影响了刑事司法活动的公正性。

　　（六）社区矫正队伍职业化和专业化程度不高

　　社会矫正的工作职责有两个：一是对罪犯进行监督，从而提供对社区公众的保护；二是对罪犯进行矫治和提供帮助，包括对他们的咨询、更新，使他们重新与社会结合。社区矫正人员肩负改造服刑人员的社会重任，如果没有专门的职业资格衡量，矫正效果就难以保证。西方发达国家在实施社区矫正制度时，一般都要建立专门的社区矫正机构，从而使社区矫正工作法律化、制度化、有序化，而我国相对较落后。

　　人们对社区矫正的认识上的偏差、法律滞后、制度不完善等因素制约着社区矫正的进一步开展以及深化和完善。这些制约因素实际上也是上述问题的产生原因。主要制约因素有：一是在观念层面上，人们对社区矫正的认识有待进一步的端正；二是在体制结构方面，非监禁刑和社区矫正在国家的刑罚体系中的地位还不高；三是从维护司法人权方面来看，对犯罪人的法定权利仍没有予以充分重视；四是社会转型使得对被社区矫正对象考察监督的难度加大。

　　四、完善我国社区矫正制度的建议

　　针对以上问题，为完善我国的社区矫正制度，应着手以下几个方面的工作：

　　（一）制定行刑法典，统一行刑权限，明确社区矫正的主体

　　从国外的情况看，刑事裁判的执行大都由一个部门统一管理和负责，一般由司法行政部门负责。从长远看，制订统一的刑事执行法典，并将行刑权集中由司法行政部门行使，应是我国行刑法制发展的方向，这对于全面、系统地规范行刑权的运作，提升行刑机关的法律地位，加强狱内改造同狱外改造的衔接配合， 推动行刑工作的进一步发展具有重大意义。行刑权就其本质而言，是一种司法权和行政权的统一， 由司法行政部门统一行使是较为合适的，这有利于解决目前行刑权主体过于分散及行刑权的非均衡性等问题，从而实现刑事司法权力资源的合理配置。在构建统一行刑权的同时，对行刑权的监督制约也是不容忽视的问题，这是保障行刑公正、防止行刑权滥用的必然举措。具体做法为立社区矫正局，司法厅设立社区矫正局，市司法局下设立社区矫正局，各县（市）司法局设立社区矫正处，乡镇司法所设立社区矫正办公室。配置专门的具有资格的社区矫正队伍，在中央司法警官学院设立社区矫正专业主修社会学、心理学、法律学、矫正教育学，罪犯改造学等必备学科，为蒸蒸日上的社区矫正工作供应合格人才。这样一方面可以使中国非监禁刑真正落于实处；另一方面，给社区矫正一个合法身份，避免无法可依而引起的执法尴尬。

　　（二）完善社区矫正操作

　　在制定《社区矫正法》的同时，要制定每种罪犯和判处每种刑罚的罪犯以专门的矫正方案、实施细则。要首先考虑每个社区的特长及可以矫正罪犯的种类，还应考虑罪犯的特长，然后对罪犯和社区具有针对性的“各就各位”，充分利用社区和罪犯各自的长处和优越条件进行矫正，优势互补。在每个罪犯被判处社区矫正刑之前，要对被告人能否适用这一刑罚方法进行调查，调查包括其犯罪原因、犯罪动机、犯罪目的、个人情况（包括文化程度、身体状况、年龄、性别、婚否等）、家庭情况（包括成员和睦情况、成员结构、是否完整、经济情况、经济来源等）、工作、生活环境及其主观恶性，悔改心理及受害人意见和社区公众的意见（有可能或将要在此服刑的社区）做出一个具体的、全面的报告；结合罪犯的改造情况及其他多种因素对罪犯进行再犯预测。法官在裁判时要主要参照这两份报告，进行社区矫正听证制度（人员包括同监室罪犯、亲属、被侵害社区公众、将要服刑社区的公众、一些专家学者等），然后具有针对性的判处在某一个特定的社区服刑；然后矫正工作人员根据这个报告制定具体的操作方案，具有针对性的罪犯改造方法，有利于提高罪犯改造质量。

　　（三）加强社区建设，制定考查矫正效果的一系列标准

　　在罪犯服刑的同时要不断的加强基层社区建设，为罪犯创造一个加快再社会的良好条件。在《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》第61条规定“囚犯的待遇不应该侧重把他们排斥于社会之外，而应该注重他们继续成为组成社会的成员。” 制定矫正效果的评估体系，一方面防止矫正工作人员在操作中的徇私舞弊，要形成社区矫正工作人员工作责任制，充分调动矫正工作人员工作积极性；另一方面，可以预防社区矫正工作人员消极的“行政不作为”，不切实履行职责而放任自流的情况，另外还可以考评罪犯改造状况，适用减刑、加刑的必要，有利于调动罪犯的改造积极性，以致于罪犯迅速再社会。

　　（四）建立专门的社区矫正机构

　　1、明确社区矫正属于刑事司法体系，是非监禁刑和暂缓监禁的刑罚执行方式。

　　行刑权就其本质而言，是一种司法权和行政权的统一，由司法行政部门统一行使是较为合适的，这有利于解决目前行刑权主体过于分散及行刑权的非均衡性等问题，从而实现刑事司法权力资源的合理配置。矫正工作是一项执法活动，社区矫正工作者首先是执法人员，其次才是社会工作者，其地位与法院的法官、检察院的检察官同等重要。

　　2、在司法部成立专门的社区矫正工作管理机构——社区矫正局，省、自治区、直辖市司法行政机关相应设立分支机构。

　　作为社区矫正的法定执行主体，负责对缓刑、假释、暂予监外执行、管制、剥夺政治权利等5种对象进行社区矫正。结合我国的具体国情来看，建议成立如下的社区矫正的组织体系。一是由市司法局负责社区矫正工作的组织实施。二是公、检、法各部门充分发挥工作职能。公安机关实施对矫正对象的监督管理，对重新违法犯罪的矫正对象依法及时处理，对违反有关规定脱离监控范围的矫正对象进行抓捕；人民法院依法加大对非监禁刑的适用力度，进一步规范罪犯假释，监外执行的适用条件和工作程序；人民检察院要充分行使法律监督职能，加强执法监督，完善监督程序，发现社区矫正工作中不符合法律，政策规定的问题，及时提出检察建议

　　3、社区矫正工作人员的队伍建设。由社会工作者和社会志愿者组成的社区矫正社团，具体负责社区矫正工作。

　　志愿者是一个颇具流动性的社会群体，构成稳定的志愿者队伍的形成需要大量的时间、精力和资金投入。按照志愿参与某项活动的时间长短，可以分为长期、短期、临时志愿者；按照参与志愿活动的空间，可以分为社区内、社区外志愿者；按照参与志愿活动的程度，可以分为全面参与、专题参与、闲暇时参与等不同类型。在市场经济条件下，志愿者的参与纯粹出于内心对某项事业的认同，其队伍的建设更需要摆脱计划经济的惯常模式。

　　4、社区矫正工作人员的素质建设。

　　从事社区矫正的工作人员是代表国家实施刑罚，社区矫正第一线工作人员的素质必须得到切实保证。社区矫正工作的性质要求从事社区矫正工作者中部分人员具有一定的审判、检察工作经验，这样可以考虑从审判、检察、公安司法行政人员中动员一部分人员充实到社区矫正工作队伍中。我市制定的社区矫正工作者手册中关于社区矫正工作者的行为规范和奖惩、晋升措施不够全面和具体，不利于优化社区矫正工作队伍，有待进一步完善。从加强社区矫正工作队伍的后备人才建设来看，可以考虑组织法学、社会工作专业的力量，在我国法学高等职业教育体系中增设社区矫正专业。

　　5、加大社区矫正工作者培训力度。

　　提高社区矫正工作者执法水平和开展工作的综合能力素质，是搞好社区矫正工作的前提条件，没有一支高素质的胜任社区矫正的工作者队伍，社区矫正的各项制度规定就不可能得到真正的落实，更不可能创造性开展工作，会直接影响到社区矫正的效果。为此，要建立省市县三级培训制度，分期分批培训社区矫正工作者，对参与帮教的工作人员也要进行必要的培训，使之不断更新知识，熟练正确地运用矫正工作方法和技巧，适应新形势下社区矫正的工作需要。

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