集体林产权改革与林农合法权益保护(1)(2)

在西方社会的自由市场经济制度下，政府的基本职能即在于保护公民的各项自由、生产共享品和再分配产权。[ix]但在我国现有集体林产权制度下，林农对集体林的合法产权缺乏有效的安全保障。

无偿或低价征用、占用林地的现象大量存在。据国家林业局1999年的专项调查结果，1994年～1998年，全国共征占用林地7929公顷，其中，66.5%未经主管部门批准或未批先占，非法征占林地2658公顷，占33.5%；乱占林地事件5.7万起，乱占林地17万多公顷（国家林业局，2000）。据1997年度征占用林地调查统计，全国征占用林地总面积7144公顷，其中有林地面积2816.7公顷，林地、林木协议补偿费11018万元，实际落实7758万元，占70.4％；森林植被恢复费，应缴补偿9527.9万元，协议补偿2196.5万元，实际落实1849.1万元，占协议补偿的86.92%，占应缴补偿的19.4。2000年，国家林业局对全国征占用林地及森林植被恢复费收取情况进行了检查，共抽查207个县（市、局）、812个征占用林地项目。经检查，812个征占用林地项目依法经林业主管部门审核批准的为586项，审核面积6355.2公顷，分别占被抽查项目总数和面积的72.2％和85.6%，森林植被恢复费的收取率为47.9%。[x]

林权纠纷多,历史问题多。由于农村问题本身的复杂性,加上林业政策几经变化,存在着大量的林权争议和边界纠纷，林权证、地证不符、“四至”边界不清的现象很突出；有的林权证不规范,人为造成纠纷；有的则是林权变动后未能及时办理变更登记手续,这些都增加了林农的合法权益受到侵害的风险。
此外，由于人口增长、法采伐和毁林现象的存在，一些地方在政府部门的干预下，对一些林地权属进行更改，收回承包经营的林地进行重新分配，这都使林农的合法产权处于不稳定状态，不利于林农合法权益维护。另外，有些地方政府以开发或绿化荒山的名义拿出一部分集体荒山进行拍卖，以加快荒山造林，但这些林学意义上的荒山都是草山，具有生产薪材和放牧的功能，营造人工林后荒山的使用权易位，使当地社区的百姓失去了一个重要的生存资源，侵犯了他们的传统权益。

三、完善集体林产权制度是保护林农合法权益的关键

现有集体林产权制度障碍是林农合法权益无法得到保障的根本原因，健全和完善集体林产权制度是解决林农权益保护问题的关键。十六届三中全会通过的《决定》指出，建立、健全现代产权制度是完善社会主义基本经济制度的内在要求，也是完善社会主义市场经济的要求；同时还指出，“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”是现代产权制度的基本要求。在法律上，产权的运行规则主要是通过《物权法》规定的，“物权法旨在建构对物和其他有限资源的法律规范秩序”，其所要处理的基本问题即是“何种之物（财产）得为私有”、“如何创设物权”、“所有人对于其物得为如何的使用、受益和处分”以及“所有物被侵害时的救济方法”。[xi]目前我国正在进行《物权法》立法，应该借此良机推进集体林产权制度走上法制轨道，从而得以保护林农合法权益。

（一）健全、完善集体林产权主体制度

依照国家宪法和相关法律均有明确规定，目前我国集体林的产权主体是乡、村集体经济组织和村民小组。但这个集体比较模糊，导致实践中村民委员会往往成为集体林产权的实际“主体”，执行了有关集体林发包、征用、流转等土地的经营、管理工作。村民委员会是村一级的行政组织，这种经济职能和政治职能集于一身的状况，直接导致了基层行政组织对林农合法权益的侵害。对这一问题，《中华人民共和国民法(草案)》物权法编、第六章第五十四条、第五十五条和第五十六条对包括林地在内的集体资产所有权归属作了规定：第五十四条规定，“集体所有的不动产和动产，包括：(一)法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；……”；第五十五条第一款规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体的成员集体所有。”第五十六条  土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等的集体有权依照下列规定行使：(一)分别属于村内两个以上农民集体所有的，  由该村内各经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；(二)属于村农民集体所有的，由该村集体经济组织或者村民员会代表集体行使所有权；(三)属于乡 (镇)农民集体所有的，由该乡，(镇)集体经济织代表集体行使所有权。”这个问题在此看来仍然未能有效解决。这些规定仍然没有指出集体所有权的权利主体，对于集体资产的受益者的农民如何保障自身权益，法律缺乏明确规定；就农村集体经济组织而言，其属性也不明确。根据我国农村实际情况，有必要以村民委员会作为人格化代表严格界定其责、权、利，给予其独立完整的法人产权性质，由其作为产权代表在法律规定范围内占有、使 用、收益和处置集体林产权。[xii]同时有必要强化乡村选举制度，实行完全的村民自治，这可以使村委会切实代表林农利益，反映林农的要求，保护林农权益。

（二）完善集体林产权体系，推进集体林产权流转

完善的集体林产权体系,应当是能够满足社会实际需要的“权利束”。从经济学观点看，产权是可分解的，产权的分解既可以是使用权、收益权、让渡权之间的分解，也可以是每一种权利更为具体和细致的分解。从法律上看，维护所有权主体的权益，就要鼓励所有权主体的权能让渡，通过契约形式实现所有权的经济价值，也正因如此，我·妻荣认为“债法在近代法中处于优越地位”，学者们强调近代物权法从对所有权的“静态保护优先”已经让渡于“所有权的动态保护优先”。为此有必要在法律上解除对集体林产权流转的不合理限制，国家应鼓励集体林产权主体依法以承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与森林、林木和林地使用权的流转，特别是推动集体所有的宜林荒山荒地荒沙使用权的流转。要取消林区木材独家垄断经营放开森林经营者的木材销售权，允许产销直接见面，让生产者直接接触市场，以保障其收益权。要调整和放宽木材采伐限额制度，管好商品林采伐，在要严格控制森林资源消耗的条件下，使生产经营者具有相应的自主权，让其从关心自身长期利益的角度去平衡森林资源消长，提高经营者经营林业的活力和动力。

我国《宪法》第十条，《土地管理法》第二条都明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用。但对于何谓“公共利益”，我国《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确的界定，而在现实生活中，对“公共利益”的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量权力范围，由此导致征地范围过宽，侵犯林农权益问题时有发生。为此应对“社会公共利益”予以严格界定，应解释为“全体社会成员的直接的利益”，这样更为合理。对此我国最新的《物权法》修改草案第48条专门予以规定: “因救灾、战争等紧急需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征用自然人、法人的不动产或者动产，但应当给予补偿。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。被征用的不动产或者动产毁损、灭失的，应当给予补偿。”其规定仍然具有模糊性，有进一步明确的必要。

完善占用征用林地制度，保障林农权益，要进一步完善征地程序，国家要对集体经济与林农给予公正补偿。目前调整补偿这方面社会关系的是森林法》第16条、第17条和第18条，2001年1月4日国家林业局发布的《占用征用林地审批管理办法》以及《林地管理办法暂行规定》。但由于具体实施过程中，缺乏林农的公共参与，透明度不高，导致地方政府从林农手里征地时支付的补偿费不足，但却有可能在出让土地使用权用于商业用途时谋取暴利。为此有必要在林地占用、征用制度中建立补偿标准听证制度和土地征用争议司法仲裁制度。

[i] 杨瑞龙：《天津社会科学》，1995年第3期。

[ii] 黄建兴：《林权制度改革激活了福建林业》，载《绿色中国》，2005年第4期。

[iii] 1998～2003国家森林资源清查，参见《中国森林资源报告》。

[iv]  叶继革：《林业活起来 林农富起来 林区强起来———三明市推进集体林权制度改革的实践与体会》，载《绿色中国》，2005年第4期。

[v] 黄建兴：《林权制度改革激活了福建林业》，载《绿色中国》，2005年第4期。

[vi] H·德姆塞茨：《产权论》，《经济学译丛》1989年第7期，转引自杨瑞龙：《天津社会科学》，1995年第3期。

[vii] R·科斯：《企业、市场与法律》，上海三联书店1990年版，第123页、第90页。

[viii] 董海军：《角色差距与角色调适：乡镇政府对农民权益的保护》，载中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民权益保护》，中国经济出版社2004年版。

[ix] 【德】柯武钢、史漫飞：《制度经济学》，商务印书馆2001年版，第253页。

[x] 转引自戴广翠、徐晋涛、王月华、谢晨、王郁：《国集体林产权现状及安全性研究》，载《林业经济》2002年第11期。

[xi] 王泽鉴：《民法物权（一）》，<通则·所有权>，中国政法大学出版社2001年版，第14页。

[xii] 谭庆康、潘智慧：《论我国村的法律地位——对我国农村产权制度的构想》，载《法学》2003年第3期。

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