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农民工维权途径的实效调查(1)(2)

2015-10-21 01:11 以上所有程序走一遍，总共要3年9个月，如果有延长，会到6年7个月。虽然并不是所有的案件都会将全部程序走完，但法律规定中却存在着这样的可能性。如果用人单位恶意利用程序规定来拖延支付工伤保险待遇，农民工是无法承受的。
工伤认定程序的复杂主要就表现在认定的时间太漫长。已经遭遇工伤的农民工，在这漫长的期间，不仅工伤治疗费没有着落，甚至吃饭、住宿都成了问题。这对他们来说无疑是雪上加霜，对于社会而言，也是极大的隐患。“近年来不断增长的农民工工伤事件（许多甚至是恶性事件）和理论学术界将农民工视为社会弱势群体的事实，反映了农民工对社会保障权益的诉求不仅是客观的，而且是正当的、迫切的。”○1
（五）劳动监察没有充分发挥作用
劳动监察是防止和避免劳动争议的重要手段。劳动监察也称劳动监督检查，是指由劳动保障行政主管部门对单位和劳动者遵守老能够保障法律、法规、规章情况实施监督检查，并对违法行为予以处罚。
■劳动监察的内容
1.用人单位建立劳动和社会保障内部管理制度情况。
2.用人单位招用职工情况。
3.用人单位订立、履行劳动合同和集体合同情况。
4.用人单位遵守工作时间和休息休假规定情况。
5.用人单位遵守工资支付和最低工资保障规定情况。
6.用人单位遵守社会保险规定情况。
7.用人单位遵守女职工、未成年工和残疾职工的特殊劳动权益保障规定的情况。
8.用人单位遵守职业培训、职业介绍、职业技能鉴定规定情况。
9.对职业中介机构的监督。

劳动监察的问题主要表现在以下几个方面：
1．劳动监察人员常常以劳动者没有劳动合同，或者以劳动者是和包工头之间的雇佣关系等为由，将农民工拒之门外，而且在很多情况下并不出具拒绝受理的书面答复，这使得农民工无法追究其不作为的责任，申请仲裁或起诉时，也无法证明自己超过时效具有正当理由。 （科教作文网 zw.nseac.com整理）
2．有的案件中农民工已经提交了足以认定劳动关系的证据，监察人员却不予认定。如在邵某某等9人被拖欠工资案中，邵某某向劳动监察部门举报时，已经提交了包括工友证言、小区住户证言、施工中的相关单据等证据，但劳动监察人员最后还是告知其无法认定劳动关系。
3．劳动监察部门拖延时间，增加了农民工维权的成本。劳动监察部门在受理举报后，常常并不能及时给举报人答复，而是拖延相当长的时间后才出具处理意见。
4．劳动监察明知有违法行为却并不处罚。在张某等20人被拖欠工资案中，张某等人被用人单位拖欠3个月工资。他们向劳动监察举报、监察人员到单位后，单位负责人态度非常蛮横，表示只能给2个月工资，监察人员没有为农民工主张3个月的工资，反而也劝农民工接受这样的条件。

（六）劳动仲裁是农民工维权的障碍
劳动仲裁是指由劳动争议仲裁委员会对当事人申请仲裁的劳动争议居中公断与裁决。在我国，劳动仲裁是劳动争议当事人向人民法院提起诉讼的必经程序。按照《劳动法》规定，提起劳动仲裁的一方应在劳动争议发生之日起60日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。除非当事人是因不可抗力或有其他正当理由，否则超过法律规定的申请仲裁时效的，仲裁委员会不予受理。
劳动仲裁诉讼受案的范围
劳动仲裁素的受案范围是指哪些争议可以且应当适用劳动仲裁诉讼程序。简单讲，所有劳动争议都属于劳动仲裁诉讼的受案范围，那么哪些争议属于劳动争议呢？根据我国现行的有关规定，以下争议属于劳动争议：
1.因开除、除名、辞退劳动者及劳动者辞职、自动离职发生的争议；
2.因执行国家有关工资、奖金、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议；
3.因履行劳动合同发生的争议。包括因履行、变更、解除、终止劳动合同发生的争议；

4.因履行企业内部承包合同中的有关劳动权利义务内容而发生的争议；
5.劳动者与用人单位之间没有订立书面劳动合同，但已形成劳动关系后发生的争议；
6.劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的争议；
7.法律法规规定应当依据《企业劳动争议处理条例》处理的其他争议。
国家机关与其公务员之间、事业组织和社会团体与其正式在编员工之间发生争议属人事争议，不属于劳动争议，因而不属劳动仲裁诉讼的受案范围。
国家机关、事业组织、社会团体与其工勤人员及其他建立劳动关系的人员之间的争议符合所列上述情况的属劳动争议。实行企业化经营管理的事业组织与其员工之间的争议符合所列上述情况的，也属劳动争议。
劳动仲裁中的问题主要在于：
1．劳动仲裁常常对农民工的申诉不予受理。如果农民工跟随包工头到用人单位打工，有些劳动仲裁委员会就认为劳动者是与包工头之间形成的雇佣关系，而不是与用人单位形成的劳动关系而不予受理。还有的案件中，虽然农民工被拖欠工资或发生工伤是在某区，但该区的劳动仲裁委以用人单位的注册地不是在本区而拒绝受理，要求农民工到注册地申请仲裁。在宋某某等13人被拖欠工资案中，宋某某到某区仲裁委申请仲裁时，工作人员认为被诉单位不是在北京而是在四川注册的，让农民工到四川去申请仲裁；刘某某工伤案中也遇到同样的问题。对于童工被拖欠工资的，仲裁委员会以童工不是劳动者、其被拖欠工资不属于劳动争议的范围为由不予受理。
2．60日仲裁时效过短，农民工常常无法在法定期限内申诉。根据劳动法的规定，劳动者应当在劳动争议发生之日起60日内向仲裁委员会提出书面申请。但在建筑领域中，通常都是在年底或者工程完工后才发给工资，当农民工申请仲裁时，他们只能得到申请前的2个月工资和补偿，这无疑是对他们很不利的。在陈某某被拖欠4个月工资案中，仲裁委员会只支持了其最后2个月的工资，对以前的工资，告知她只能通过劳动监察来解决。即使从工程完工后才开始计算，对于非常缺乏法律知识的农民工来说，2个月的时效期也太短。工程结束后，用人单位或包工头也并不是当即拒绝支付工资，总是一拖再拖，当农民工意识到无法拿到工资时，常常已经一、两个月过去了。 您可以访问中国科教评价网（www.NsEac.com）查看更多相关的文章。
3．在我国特殊的“一裁二审”制度下，劳动争议并不能通过仲裁得到彻底解决。根据我国目前有关劳动争议处理程序的规定，解决劳动争议首先必须经过劳动仲裁，对仲裁裁决不服的可以向法院起诉。由于仲裁裁决并不具有终局性，很多劳动争议案件在经仲裁裁决后仍然进入了诉讼程序，不但没有方便劳动者快捷的解决纠纷，反而因为必须走劳动仲裁而延长了维权时间。在工作站办结的案件中，只有32件是经劳动仲裁彻底解决的，只占总数的5％。
4．仲裁收费依据不明。有关劳动仲裁委员会收费的规定是《劳动合同鉴证和劳动争议仲裁收费管理办法》，其中规定劳动争议仲裁费包括两项：案件受理费和处理费。案件受理费按照件数来计算，最高不得高于50元；处理费按实际开支收取。但实际操作是申请仲裁时就要预先收取仲裁费，有些地方是固定数额，有些地方是按照申诉标的的比例收取。无论哪种方式，都是没有明确的法律依据，而对于已经被拖欠工资、生活窘迫的农民工来说，这都是一笔不小的费用。

（七）、劳动诉讼执行难
在工作站已经办结的629个案件之中，经过律师调解、仲裁和判决确定的数额有5，737，411.6元，农民工切实拿到手的有3，817，221元，尚有1，920，190.6元正在执行中。农民工案件执行难有多方面原因，也是社会关注的问题。
我们从工作站的案件中分析认为，执行难主要变现在以下几个方面：
1.由包工头承担支付工资责任的，个人履行能力很难保证。包工头一般在北京没有固定住所，也没有可执行财产，判决包工头支付工资，农民工只不过是拿到了一张无法执行的胜诉判决，如果要到包工头老家执行，不仅花费巨大，能否执行也是问题。
2.用人单位在外地注册的，难以执行。有些用人单位是在外地注册，在北京承包施工，劳动者与其发生纠纷以后，执行财产就涉及到异地执行的问题。虽然农民工在诉讼前和诉讼中可以申请财产保全，但目前要求提供担保，这对于农民工来说是不现实的。

二、农民工维权的根本原因分析

(一)长期的城乡一元思维定式是农民下法律维权出现困境的社会背景
长期的城乡一元思维和答理模式是在高度的计划经济条件下形成的且被一些法律和制度固定下来的。它在人们的心日中根深蒂固正是由于这种多年的城乡一元思维模式使外来务工人员一到城市就被贴上了二等公民和边缘群体的标签。许多的外来务工人员因此被淹没在这种歧视和偏见之中，在城市人的眼里成为“另类”，没有得到应有的尊重和公平的地位。再加上个别外来务工人员不洁身自好，损害了外来务工人员的整体形象。

(二)相关的法律制度的不完善是农民工维权困境出现的根本原因
按照现行法律规定：劳动关系受《劳动法》凋整。这就要求农民工只能是在与用人单位建立劳动关系、成为用人单位的一员之后，所发生的争议才属于劳动争议，受《劳动法》凋整。如果农民工是受没有用人资质的单位的雇佣，虽然从事的是没有任何差别的劳动，发生了工资被拖欠、受了工伤不赔偿后，向劳动监察大队举报或者向劳动争议仲裁委员会申请仲裁时，却会被以“不属于《劳动法》的调整范围”为由不予受理。正由于现行法律也没有做出明确具体的规定，农民工受不受劳动法的保护，成了一个边界模糊的问题。许多本应由劳动部门处理的争议在劳动监察大队、劳动争议仲裁委员会和法院之间马拉松式的推语、踢皮球，就使农民工的法律维权无所适从，不仅延误了农民工维权的时间。人为扩大农民工的维权成本，而且把大量的农民工排除在劳动法保护范围之外，使原本简单的问题复杂化，许多能够解决的问题长期得不到解决。就连我国著名的劳动法专家关怀教授也认为：劳动法办己一部我国执行的最糟糕的法律。

(三)维权成本过高是农民工维权困境的现实原因

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农民工依法维权的代价到底有多大?《中国青年报》2005年6月9口一篇名为《中国农民工维权成本调查报告》的文章指出:“以讨薪为例：到2004年11月中旬，全国进城务工的农民工被拖欠的工资约有1000亿元。根据我们的结论：为了索要这1000亿元欠薪，社会至少要付出3000亿元的成本。”一是诉讼时间长，农民工耗时不起。一般而言，从提起诉讼到最后判决，所需时间两到三个月。如需要一审的话，时间更长。让农民工在举日无亲的地方等待两一到三个月，甚至更长的时间是不现实的。长达两到三个月以上的诉讼等待时间是农民工寻求法律途径时遇到的最大障碍。可能就是这一障碍，使得很多被拖欠工资的农民工选择其他极端或消极的维权方式。

(四)用人单位的肆意违法是农民工维权困境产生的直接原因
有很多用人的单位为了规避《劳动法》规定的应对劳动者承担的各项义务，降低用工成本，达到对农民工剩余价值的最大攫取，往往以农民工是“临时工”等为借口拒绝与农民工签订劳动合同。而农民工也没有真正意识到劳动合同的重要性，面对激烈的岗位竞争，为了尽快找到工作，不得不主动或被动地放弃了劳动合同的签订。由于没有书面劳动合同的约束、发生劳动争议后缺乏最直接的证据和衡量侵权与否的标准，用人的单位才敢在农民工工资、保险、工伤赔付等问题上肆无忌惮。另外，欠薪主体不明也加重了农民工的维权难度。一方而由于工程层层转包，到农民工那里往往转了三、四道甚至五、六道手续。尽答有关部门明确规定，由于工程转包出现工资扯皮，业主或工程总承包者应先行垫付农民工被拖欠的工资，但在实际中农民工的工资得不到及时支付，用工的一位相互推诿。另一方面，现在很多包工头同时承包多个工地，农民工在打工期间经常被转换好几个工地，到最后根本弄不清楚是哪个工地在欠钱，欠多少钱。这实际上有些是工头的故意行为。

(五)农民工的法律维权意识淡薄是其维权之路困难重重的主观原因

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农民工的思维中普遍存在着轻法意识，在遭遇纠纷时，农民工常常是“托人”、“私了”、“上访”，而不愿意通过法律途径和手段来解决。除非万不得已，他们一般不会主动借助法律的介入。而现实中普遍存在的“权大于法”的现象，又使他们由轻法意识形成了“法律无能”的概念，他们认为找法律不如求人，所以他们不了解也不愿意了解法律，法律在他们心日中没有至上的位置。久而久之，他们“习惯于用情感化、伦理化与道德化来建立人与人之间的社会关系，对于伦理道德以外的通过法去处理和协调人际关系、社会关系的做法不屑一顾，现实中法律维权成本过高又强化了农民工的“畏法意识”。除此之外，农民工的思维中还普遍存在“无讼意识”，发生工伤情况，如果没有参加保险，那责任就转移给单位了，实际上就变成了单位和受害职工之间的事情了。让未参保的单位来承担责任的立法目的在哪呢？我们觉的这是个社会保障的问题。这里面带着企业办社会的嫌疑，本来是社会保障，社会保障是有政府来实现的。既然是社会保障，就应该由政府来保障。结果弄成单位没交保险费的话，就让单位来承担这个责任了。政府应该保障社会保障，保险费的事情那应当另说，收支两条线呗。甚至你可以很狠处罚不交保险费的单位。根本的原因在于工农差异，并不是所有的人都参保了。还有一点就是农民工的关系不够规范。应该是全民参保。社会保障的法律的思路有问题，还是城乡二元制。制度上应该统一，但可以考虑到不同的地方，应该考虑到具体问题。现在制度上并不统一。我们感到在工作受伤这个问题，应该统一化。北京市在这个方面比较超前，专对建筑施工领域的农民工交这个工伤保险费专门有一个规定，就是按照项目，总承包商要在银行建立一个专户，可以以项目部的名义，开发商或者业主把钱给他拨放到帐户上面，然后就往社保基金支付，然后每一个项目按照他的工作量核定它大约是多少人数，不是以人为单位，然后人也要备案，通过建委的系统，但是每个月可以变动一次人员名单。什么样的项目，工期大概从什么时间到什么时间，平均的用工量是多大，然后核定出保险费的总额，然后具体的参保的人员数，每个月可以调整，因为考虑到农民工的流动性比较强。然后发生工伤的时候，发的工伤证是农民工工伤证。待遇是根据工伤保险条例的待遇。
第四部分 农民工维权对策

针对上一部分对农民工维权艰难的原因分析，规避用人单位对农民工的侵权行为，有效保障农民工合法权益，则应着手对这几种主要在农民工维权领域发挥重要作用的途径进行改革，以解农民工权益严重受损现状的燃眉之急。一是要强化劳动监察的行政执法职能，使劳动监察机制的作用能得到充分地发挥；二是改革劳动仲裁机制，撤销劳动仲裁的前置地位，或把劳动仲裁改设为与诉讼平行的权利救济方式；三是设立专门的劳动法院或劳动法庭。与此同时，应完善劳动立法和制度建设，引导和帮助农民工进行职业技能和相关法律法规的培训，使农民工提高自身素质。这样才能既“治标”又“治本”，最大化地保护好农民工的合法利益。
一、“治标”之策——完善维权途径，使各种途径充分发挥其作用：
（一）强化劳动监察的行政执法职能。
劳动监察是劳动者权利被侵害后首先求助的部门，也是能够最快解决纠纷的部门。与司法救济相比，劳动监察解决纠纷一般只需要60个工作日，具有及时性、低成本和效率高的特点。然而从我们的调查来看，劳动监察并没有发挥其应有的作用。从农民工的主观愿望来看，由于祖辈根深蒂固的对打官司的排斥，他们也倾向于通过行政救济来维护自身的权益。因此很有必要加强劳动监察工作，使劳动监察机制的作用能得到充分地发挥。
1、加强劳动监察机构建设，健全劳动监察机制。要做到这点，一是要增加劳动监察人员的数量，保证有充足的人员、经费和必要的办公条件，使劳动监察人员拥有能做到“急农民工之所急”的客观条件。二是要强化劳动监察的行政执法职能，加强对用人单位侵犯农民工劳动权利行为的查处力度，使劳动监察部门成为强有力的、维护劳动程序的“劳动警察”。“对于一般劳动违法案件，劳动监察均应立案处理，不得推向劳动仲裁”。 同时各级劳动行政部门要按照《处理举报劳动违法行为规定》的要求，健全群众举报的受理和查处制度；建立农民工维权的“绿色通道”，对事实清楚、证据充分的劳动侵权案件，尤其是追索劳动报酬案件，要及时立案、查处，迅速执行，切实依法维护农民工的合法权益。 ，与此同时应建立相应的激励机制，对于不依法履行职责的劳动监察人员进行严厉处罚，而对于表现突出、严格依法尽职尽责做好农民工权益维护工作的劳动监察人员进行物质和精神上的奖励，使监察不再是现在的被动受理案件的状态，而变成主动执法、及时执法，使农民工维权变为政府维权。

2、加大对违法用人单位的处罚力度，责令其承担农民工、社会和政府在维权中承担的成本。考虑到目前拖欠农民工工资的问题十分严重，尤其是建筑领域中群体性被拖欠工资问题，即使在政府三令五申采取措施后仍然没有从根本上解决。如果用人单位公然拖欠十多名甚至上百名农民工的工资，就不仅仅是立法存在不足的问题，而是法律无法贯彻实施、违法单位公然漠视法律的问题。我们认为，要加大解决拖欠工资的力度，对于发生群体性被拖欠工资的，应当在勒令其支付完农民工工资和经济补偿金后，将其清除出建筑市场，吊销其从业资格，并对该公司的法定代表人处以一定年限内不得再从事建筑行业的处罚。
对于农民工在为全过程中所支出的各项花费，以及社会和政府部门付出的成本，应当在相关规定中明确由用人单位来支付，这样才能公平的保护劳动者，并对用人单位起到威慑作用。
同时加大对用人单位的监督力度，力图从源头上规避侵犯农民工合法权益的因素。首先要加强对劳动合同的签订状况的检查工作，在保证用人单位与农民工签订合同的基础上，消灭用人单位凭借强势地位强加于农民工的无效条款，保障农民工签订合法劳动合同的权益。其次是积极对用人单位和农民工进行法制培训，使用人单位“知法、守法”，让农民工了解并积极争取自身所享有的权利。
3、消除地方保护主义对劳动监察的消极影响，使劳动监察能切实履行保护农民工的职责。由于地方经济利益与农民工权益保护的矛盾，地方政府为了自己的政绩往往会偏袒用人单位一方而对劳动监察工作施加阻力。因此，不仅要强调地方政府尤其是地方主要领导树立正确的政绩观和保护农民工权利的重要性，而且需要使劳动监察部门依法独立开展劳动执法工作。

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（二）取消劳动仲裁的前置地位，改革“一裁二审”制度。
劳动仲裁机构隶属于劳动与社会保障部门，其本身是行政部门，但执行的却是裁决纠纷的司法职能。劳动仲裁制度并没有发挥其制度设计的目的，劳动者并不能通过仲裁来简便、及时的解决纠纷。从实践来看，劳动仲裁机构在维护农民工权利方面所能发挥的作用药也不大，而且耗费的时间、金钱等成本却相对要高，造成了社会资源和当事人私人资源的极大浪费。无论从制度设计还是实际效果看都不理想，劳动仲裁制度的改革迫在眉睫。
1、借鉴已经在某些地区开始尝试的做法，劳动仲裁不再是劳动争议案件处理的前置程序，而是由当事人自由选择，将“一裁二审”改变为“或裁或审”或“两裁终审”、“一裁一审”。这样就理顺了仲裁与诉讼的关系，“改变人们对劳动争议案件‘三审终审’的消极理解”；又使当事人能够更为自主地选择维护自我权利的途径，同时避免了社会资源的浪费。
2、或者取消劳动仲裁的前置地位。这样劳动者可以直接到法院起诉，将司法的工作交给法院；同时将仲裁委员会的工作人员充实到劳动监察部门，强化劳动部门的行政执法力量。
（三）建立专门的劳动法庭。
相关数据显示，1998年到2002年五年时间内，全国法院系统共审结劳动争议案件42万件，比前五年增长1.7倍。2003年、2004年案件数分别达到137656、163151，2004年比2003年上升18.4％。2003年137656件案件涉及案件标的金额37亿元。从2003年法院受理案件涉及标的金额37亿元来看，当年仅仅农民工就被拖欠工资1000亿元左右，即使37亿元全部是农民工案件，其也仅仅占农民工欠薪总额的3.7%。法院受理劳动争议案件数量与真正发生的劳动争议案件数量相比只占很小比例。 然而与此并不相对称的是，对于数量如此众多的劳动争议案件却没有专门的法庭，也没有专门从事劳动法方面的专业法官。这种情形导致在劳动争议案件的审理中对劳动法律法规的适用不能统一，难以有效的维护劳动者的权利。如农民工跟随包工头打工被拖欠工资的，有的法官判决由发包单位承担责任，有的则判决由包工头来支付“劳务费”，还有的法官认为农民工起诉时的证据是包工头打的欠条，就按照借款合同纠纷来处理农民工工资问题。劳动争议案件的数量多，涉及的人数多，与上亿的劳动者切身相关；而且劳动关系具有强烈的时代性和地域性，随社会、经济的发展变化而变动。如目前出现的劳务派遣制度、用工短期化现象、用人单位以变更工作岗位强迫劳动者主动辞职等等，需要有专门的机构、专业的人员来处理。
因此设立专门的劳动法院或劳动法庭专事劳动审判，将有利于农民工的权利保护。如“德国1976年即公布了劳动法院法，建立地方、州、联邦三级劳动法院；法国在一审法院、上诉法院和最高法院都设立有劳动法庭，”而从实践来看，这些法院或法庭的设立都极大地利于解决劳动争议、依法调整劳动关系。 所以即使我国目前不适宜建立独立的劳动法院，也应当建立独立于其他民事法庭的劳动法庭，并培养专业的劳动法法官，既能有效保护劳动者的利益，而能推动劳动法实践的总结和理论的发展。同时，要简化劳动争议处理程序，一是缩短劳动争议案件的审理期限，为困境中的农民工节约时间成本和金钱成本；二是简化诉讼程序或设立维权“绿色通道”，同时对经济困难的农民工予以缓交或减免案件受理费和执行申请费，为农民工提供方便、快捷的司法帮助，及时立案和结案。如青海省西宁市中级人民法院下发《关于设立农民工维权绿色通道暂行办法》，规定全市两级法院将统一在各立案庭设立“农民工维权绿色通道”；农民工只需填写《农民工维权绿色通道登记表》即可进入“绿色通道”。该办法规定在为农民工提供司法援助时，一是对农民工反映的问题，属于法院受理范围和管辖的，及时指导其提起诉讼；不属法院管辖的，则为其指明解决的途径和办法，并给予必要的帮助和协调。二是对农民工维权诉讼，实行“优先制”，在法律规定的范围内优先立案、优先审理、优先执行。同时对确有困难的农民工，实行司法救助，根据其申请，酌情减免或缓交诉讼费。
二、“治本”之策——客观上建立健全法制，主观上提高农民工素质：
（一）完善劳动立法和相关制度。
1、完善《劳动法》及相关配套法律的问题。进一步完善《劳动法》及相关配套法律法规规章也是突出和加强农民工合法权益保障的必由之路。首先,《劳动法》作为劳动基准法应明确劳动法原则,如规定农民工与其他劳动者相同的劳动地位;规定不得歧视农民工的用人原则;规定劳动行政部门的法律义务;劳动者权益救济程序;相关主体的法律责任等等。其次,由相关的配套法律法规和规章规定各自权限内的细则问题,如不同行业的劳动保障细则、劳动行政部门的具体行事办法、劳动者的具体救济程序细则等等,这些法律法规和规章的共同特点是以《劳动法》为基准法,有层次性,逐步细化,形成一个有不同位阶的法律系统。这有利于法律的权威与统一,也有利于更好地维护农民工的利益。
2、改革城乡二元户籍制度，实现城乡一体化。
改革城乡二元户籍制度，一是取消农业户籍与非农业户籍的管理制度和取消强化二元户籍制度的区域性户籍管理制度，代之以城乡统一、全国统一的居民户籍管理制度；三是取消传统户籍制度附加的各种权利和限制，彻底谈化户籍的政治、经济和社会功能。 通过对二元户籍制度的改革，摒弃造成城乡之间、工农业之间、农民和城市居民之间的差别和事实上不平等的因素，消除歧视农民工、损害农民工合法权益的根源，使农民工获得与城市居民同等的就业、教育、住房等各种社会利益，从而保证城乡公民在同一起跑线上公平竞争，并逐步形成城乡一体的人口和劳动力资源调节和配置的新机制。
3、建立工资支付保障金制度
欠薪保障制度是目前提到比较多的专门解决拖欠农民工工资的对策，即对企业征收一定比例的保障金，一旦出现企业拖欠劳动者工资的情况，可由政府从欠薪保障金中先行垫付给劳动者。如《法国劳动法典》第L143-11-1条：“凡具有商人、手工业者、农耕者身份或私法法人地位、雇佣一名或数名受薪雇员的雇主，均应为其受薪雇员投保险……以保证在其开始裁判重整程序的情况下，这些雇员执行劳动合同应得的款项免受不能支付的危险”。 对于用人单位在外地或执行能力无保障的企业而言，建立欠薪保障金制度有利于农民工得到胜诉判决后的执行。但如果只是执行企业交纳保障金，对企业负担很重；而保障金太少又不足以保护农民工的权利。因此，我们建议由企业交纳一定比例的保障金交入行业保障金账户中，在企业发生拖欠农民工工资后，由该行业保障金账户中致付农民工工资。如果某企业交纳的保障金不足，由行业协会来监督其补齐不足，并可以对欠薪严重的企业进行处罚。 （转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）
但劳动者从保障金中领取自己的工资，首先就要得到胜诉判决，而且该判决必须是判令由用人单位而不是由包工头来承担，因此保障金制度并不能缩短农民工维权的时间，对该制度的作用也不能夸大。
4、改进和完善工伤保险制度。
（1）用人单位未参加工伤保险的，农民工发生工伤事故后，由社保基金先行支付工伤保险待遇，然后向单位追缴。
从现行《工伤保险条例》的规定来看，如果用人单位没有给工伤职工参加工伤保险的，凡《条例》规定应当由社保部门支付的保险待遇，全部由用人单位承担，这就使农民工在发生工伤事故后，救治费用和相关补偿均要依赖于用人单位，并没有实现工伤保险所应具有的统筹资金、共担风险的功能。在我们采访的工伤农民工中，没有一个用人单位主动申请工伤认定、主动支付工伤待遇，农民工在维权过程中只能自己承担伤害造成的后果，这对原本生活艰难的农民工来说无异于雪上加霜，不仅个人生活难以为继，全家都可能陷入困境。如在温某工伤案中，温某因长期得不到用人单位的工伤赔偿金，无法保障父母、子女的生活，尚在求学年龄的两个孩子不得不辍学外出打工。
要切实保障工伤农民工的权利，关键就在于使工伤保险真正的社会化。无论用人单位是否给农民工缴纳工伤保险费，一旦农民工发生工伤事故，全部由社保部门先行支付相应的工伤保险待遇，然后向用人单位追缴。具体过程如下所示：
A、社保基金先行支付工伤保险待遇后，有权在提高缴费费率后追缴欠缴数额，并从欠缴之日起，按日加收千分之二的滞纳金，欠缴工伤费和滞纳金并入工伤保险基金。
B、劳动保障行政部门有权向未参加工伤保险的用人单位进行行政处罚。
为了降低工伤保险基金的风险，有效震慑用人单位使其不致再逃避责任，这两种方式应同时使用。这种制度所带来的积极效果不仅使绝大多数工伤农民工能够真正得到工伤保险基金的保障，及时治疗工伤，而且杜绝了工伤赔偿执行难的问题，提高了效率、降低了维权成本。

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（2）以总承包单位作为责任主体缴纳工伤保险费，从根本上解决建筑业农民工工伤保险参保率低的问题。
根据《建筑法》以及其他相关法律，建筑工程禁止发包给不具备资质的单位与个人。尽管如此，据我们调查，包工头承包或挂靠后变相承包仍然大量存在。包工头大量存在妨碍了农民工在发生工伤事故后认定与建筑公司之间的劳动关系，也使劳动保障部门很难一一核查清楚建筑工地的农民工是否参加工伤保险。因此建议改变工伤保险缴费方式，确认建筑企业“谁承包谁负责”的原则，扩大农民工工伤保险覆盖面。
国务院及相关部委为了解决由于包工头存在而引起的农民工欠薪问题，明确规定了“谁承包、谁负责”的原则。如劳动和社会保障部发布的《关于确立劳动关系有关事项的通知》和国务院转发十六部委的《关于进一步解决建设领域拖欠工程款问题的意见》都明确规定了“谁承包谁负责”的原则，由总承包企业负全面责任。在建筑等领域中层层转包、违法分包以及包工头大量存在的情况下，这一原则对农民工追讨欠薪起到了很好的保障作用。
在工伤保险领域，同样可以采用“谁承包谁负责”的原则。无论建筑工程经过几重转包、分包，也无论农民工是否跟随包工头打工，参加工伤保险的责任一律由总承包单位承担，在建筑工程发包时一次性缴清，凡是在该工地打工的农民工都享受该项保险。北京市在2006年发布的《关于做好北京市建筑业农民工参加工伤保险工作的通知》以及《关于执行<做好北京市建筑业农民工参加工伤保险工作的通知>的若干意见》已对这种新的保险缴纳方式进行了尝试。
从具体操作来看，建设单位应当将农民工工伤保险费在工程预算总造价中单独列项，并作为专款在开工前一次性拨付给总承包单位，总承包单位应当将农民工工伤保险费作为专款，及时以建设项目和总承包单位为名称存入银行指定账户，并一次性向社会保险经办机构缴纳。总承包单位在与专业承包、劳务分包企业签订分包合同时，应一并签订代缴农民工工伤保险费的协议。建设单位在办理施工许可手续时，其提交的“有保证工程安全的具体措施”材料中，应当包括注明建设项目名称的《社保登记证》和建设项目农民工工伤保险的缴费凭证，不提交上述材料的，不予核发《建筑工程施工许可证》。农民工申请工伤保险待遇的，只需证明其打工所在工地即可。这样建筑业农民工在工地受伤后，只要其提交打工所在工地以及所受伤害为工伤的证明，社保部门经办机构和该建设工地的总承包企业即应给付工伤农民工保险待遇的责任。在总承包企业支付相关费用后，可以向分包企业、专业承包企业追偿。 （转载自http://zw.nseac.coM科教作文网）
以总承包单位作为责任主体缴纳工伤保险费，能够从根本上解决建筑业农民工流动性大、劳动合同签订率和工伤保险参保率低的问题，将尽可能多的农民工纳入到工伤保险的范围内，并缩短农民工申请工伤认定的时间。

（二）政府应重视支持、工会综合协调、部门配合联动，努力提高农民工素质。
1、职业技能培训。一是工会要对农民工进行职业技能培训。首先，工会要整合各类培训资源，建立多层次的培训体系，为农民工提供就业指导、技能培训和技能鉴定“一条龙”服务。同时还要多渠道筹措培训经费，解决好农民工“学得起”的问题，从源头上帮他们解决就业问题；其次，工会在组织培训过程中，要注重培育具有地方特色的劳务项目，打造具有当地特色的劳务品牌，形成品牌效应、规模效应，吸纳更多的农民工实现就业。同时带动更大规模的劳务输出，实现农村劳动力输出的良性循环。
二是政府相关部门针对农民工技能培训实施发放补贴政策。即对企业集中进行培训补贴。农民工较为集中的企业，向劳动保障部门申报开展农民工技能培训，劳动保障部门对培训情况考核后补贴一定的培训费用。企业农民工培训按照费用分担的原则，采取“三个一点”的方式，由企业、农民工本人以及政府财政各担负一定的培训费用。用人单位对所招用农民工培训，其所需经费从提取的职工培训经费中列支。同时通过政府部门组织的职业技能竞赛，对参加竞赛进入各阶段的农民工选手给予一定的费用补贴；再有就是通过对参加职业技能鉴定并取得资格证书的农民工给予一定的补贴；另外，凡是参加技师、高级技师职业技能鉴定的农民工，全面覆盖给予一定额度的培训费用补贴。
2、法律法规培训，使农民工知晓劳动者所享有的基本权利。由工会组织农民工参与劳动法、安全生产法和职业病防治法等法律法规的培训，同时政府予参加培训的农民工以适当补贴，鼓励农民工积极参加培训，从而增强其保护自身权利的意识和能力。

结束语

2004年秋天，中共十六届四中全会提出“不断提高构建社会主义和谐社会的能力”，年底，中央经济工作会议提出“坚持以人为本，努力构建社会主义和谐社会”，不容回避的是：农民工权益保障问题是我们构建社会主义和谐社会的重要内容。我们怎样在制度层面推进农民工权利保护，将是我们面临的重大社会课题，关系到我国经济发展和社会稳定。 （科教范文网http://fw.nseac.com）
农民工民维权遭遇现实中的困境，不仅仅是其自身的原因，更多层面是制度上的欠缺和执行上的不足。讫自今日，很多在一线的有着亲身实践经验的专家和律师一直在呼吁对有关制度进行调整或重构，不仅有着具体的理论指导，也有不少可行的改革的方案，我们对不同的方案意见进行梳理和系统化。我们希望有关政策部门对现有的有关维权制度进行一定程度上的改革，这样不但预防了欠薪案件的发生，可以从根本上解决欠薪问题，而且减少了劳动仲裁这一环节，提高了农民工自身维权能力，加强了政府预防和处理作用，大大降低了农民工维权成本。
需要强调的是农民工权利保障问题绝不仅仅是工作层面问题，即使花大力气用各种手段解决了当前欠薪问题，但如果欠缺制度方面的改革，还将继续产生如此大量的欠薪案件，所以制度方面的改革尤其显得重要和迫切。

 

1 http://www.zhinong.cn/data/detail.php?id=6216，郑功成 黄黎若莲:中国农民工问题：理论判断与政策思路，2007年 4月26日。
2 郑功成：科学发展与共享和谐[M].北京：人民出版社，2006，第421页。

3http://www.scol.com.cn/comment/mtsj/20050613/2005613111242.htm，新浪网:1000亿欠薪与3000亿讨薪成本，2007年4月21日。

4 http://www.weiquanlvshi.com/index.php3?file=detail.php3&id=802872&detail=1，农民工维权成本调查报告（三），2007年4月21日。

5 该数据源于北京市农民工法律援助工作站的调研报告。

6 本文在写作中得到了北京市农民工法律援助工作站的大力支持，不仅得到了具体翔实的资料，而且与律师探讨使我们在实务方面受益颇多，文中所引具体案例如无特别说明，均来自该工作站的援助案件。

7 王全兴、汪敏：“我国农民工社会立法初探”，《律师世界》2003年第5期，第4页

8 郑功成：“农民工的权益与社会保障”《中国党政干部论坛》，2002年第8期，第23页。

9 http://www.dajun.com.cn，劳动科学研究所“转型时期中国劳动关系研究”，郭悦执笔，2007年4月18日 （转载自http://zw.ＮＳＥaＣ.com科教作文网）
10 蒋月等：《中国农民工劳动权利保护研究》，北京：法律出版社， 第208页。

11 http://www.zgnmg.org，北京农民工法律援助工作站，“中国农民工维权成本调查报告”，佟丽华、肖卫东执笔 ，2007年4月18日。

12 蒋月等：《中国农民工劳动权利保护研究》，北京：法律出版社，第211页。

13 记者海忆水；“优先为农民工提供司法援助——西宁开通‘农民工维权绿色通道’ ”，《中国青年报》，2003年7月30日。

14 http://www.jjxj.com.cn，“促进农民增收亟需改革城乡二元户籍就业制度”，谢茂拾执笔，2005年3月26日。

15 《法国劳动法典》，罗结珍译，国际文化出版公司1996年版，第112页。

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