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农民工维权途径的实效调查(1)

2015-10-21 01:11

【摘要】近年来，农民工问题受到社会地广泛关注，农民工维权的讨论也持续升温。在建设和谐社会的执政理念，怎样来切实维护农民工的合法权益，防范和化解相关的社会冲突，努力构建和谐的用工关系，具有十分重要的理论和现实意义。在现有的制度安排下，理论上农民工可以有多种维权途径来保障自身的权益，但在现实的案例中却可以发现农民工维权往往遭遇到现实中的种种困境。因此，通过近距离的接触农民工维权的艰辛，近距离的体会他们维权过程所遭遇中种种困难，可以避免理论空洞化，从实践角度来探讨农民工维权问题。本课题正是在这样的理论指导下，通过具体的实践调查来研究农民工维权的实际效果，系统地分析维权的实际困难和各自的优劣之处，并以实际的调查结果为依据给出点滴建议建言。

【关键词】农民工 维权 实效 调查

农民工问题是学界和政府重点关注的一个研究领域。中国自改革开放以来，一直大力推动工业化、城市化、现代化进程，产生城乡二元分割、分治格局，而农民工介乎城乡之间，介于工业化、城市化、现代化进程之中，自身的因素以及时代的背景导致产生所谓的农民工问题，特殊的身份特殊的时代使得解决农民工问题成为工业化、城市化和现代化进程中敏感而又具有决定性因素。国际关系学院处于北京地区的城乡结合部，周边有不少的外来农民工，尤其是建筑工地农民工，加上我们自身专业和兴趣的爱好，借申请科研项目的契机，组成一个兴趣小组，共同来关注、调查和探讨这个热点问题。我们于2006年11月——2007年3月采取抽样方法，先后调查采访了我院周边的数个建筑工地、早市和外来农民工居住区，涉及不同行业、不同籍贯、不同年龄层次和不同教育面貌，对他们进行问卷调查及深度访谈，共发放200份调查问卷，收到有效问卷147份。先后对北京市农民工维权工作站、小小鸟全国调解委员会从事农民工维权的资深律师进行深度访谈，并走访了北京市海淀区法律援助中心，北京市劳动监察委员会等多个相关政府部门，获取了宝贵的数据和专业的分析。本文是在这次大规模调查走访的基础上，辅之以相关文献资料，对农民工维权问题进行实际效果调查，并对原因进行了分析，提出了自己的建议。

第一部分 概述

农民工是指具有农村户口身份却在城镇或非农领域务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。 农民工问题是我国经济转型、由农业国向工业国迈进过程中出现的阶段性问题。目前我国进城务工的农民工约为1.3亿人，在乡镇企业工作的农村劳动者约有1.3亿人，扣除两者重合部分，全国农民工总数约在2.1亿人左右， 并且随着城市化的加快和社会主义新农村的建设和发展，农村剩余劳动力还将大量向城市转移。在这样的时代背景下，农民工以及更大范畴上的三农问题引起社会的强烈关注，农民工权益保障问题一直受到党和国家领导人的高度重视。胡锦涛总书记和温家宝总理都多次为此作出批示。温家宝总理还在视察中亲自为农民工讨要欠薪，党中央国务院也连续几年将三农问题列为中央一号文件。2006年3月27日国务院发布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出，农民工问题事关我国经济和社会发展全局，解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务。在该意见中提出要切实解决拖欠农民工工资等侵害农民工权益事件，要求用工单位必须订立与履行劳动合同，保障农民工合法权益维护农民工的法律地位。但由于农民工维权的法律制度以及现实中法律执行等多种客观原因，目前以拖欠农民工工资和工伤赔偿为主要内容的农民工权利保障问题尚不容乐观。据全国总工会不完全统计，到2004年11月中旬，全国进城务工的农民工被拖欠的工资约有1000亿元。 农民工权利保障的状况如何，不但直接关系到亿万家庭的生活以及他们的家庭、他们子女的教育，而且关系到我国的民主和法治化进程，关系到整个社会的安全和稳定，因此如何在社会结构转型过程中解决好农民工问题以及更大范畴上的三农问题是一个时代课题，是一个系统工程，具有重大意义。 （科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理）
农民工处于弱势地位，在与企业方发生雇佣关系产生利益交易时，经常发生自身权益被侵犯现象，主要体现在工伤赔偿、欠薪等经济性权益和工作条件、工作时间等非经济性权益，而其中工伤赔偿和欠薪是其中的主要两个方面。调查走访的清华西门某建筑工地的活动中，农民工反映最强烈的也是集中在这两个方面，很多农民工坦言，他们出门在外无非是挣两个钱贴补家用，苦一点累一点还过得去，可是最怕的是辛辛苦苦工作大半年最后回家过年的路费也没有（调查时已经是12月份），要么就是怕出了什么事故，不知道找谁要钱看病吃药。在调查所接触的一例中，就要以为来自四川的农民工来北京打工不到一周就发生工伤，手部肘骨被机器折断，工地老板付了去医院看病的费用，以还未签劳动合同为由，拒绝进一步给予赔偿和救济，致使该农民工既无钱回家也无生活费用，只能在同乡的接济“得过且过”，十分艰难困苦。
根据有关部门的统计，仅1998年到2002年五年时间，全国法院系统共审结劳动争议案件42万件，比前五年增长1.7倍。2003年、2004年案件数分别达到137656、163151，2004年比2003年上升18.4％。2003年137656件案件涉及案件标的金额37亿元。 每年这么的维权案件，除了量大的特征之外，还具有高度的雷同性，包括案件成因，其中大部分是拖欠工资和因工伤引起的诉讼纠纷。有意思的是一方面是每年大量的诉讼案件，另方面却也是农民工维权过程中遭遇的现实困境。采访中当我们告诉他们可以通过这些途径来维护你们权益，可以找哪些部门来讨公道时，受访的农民工平静告诉我们也很难，话语中透露出不满和无奈。我国法律法规规定了诸多的途径来维护农民工的权益，而在社会现实中，农民工权益被侵犯已经不是什么新闻，近距离的接触到农民工也表明这些维权途径在事实面前效果并不是很好，是什么原因所致，有主要体现在那些方面呢，我们又能提出什么改进意见以便更好的维护农民工合法权益间接促进社会和谐呢？

 

第二部分 农民工维权途径调查分析

劳动监察
60日内完成，可延长30日
根据《中华人民共和国劳动法》的规定，劳动者与用人单位发生争议的，可以申请调解、仲裁、提起诉讼，或者向劳动监察部门举报，也可以协商解决。但协商、调解不是必经程序，劳动者可以直接向劳动监察部门举报，或者直接申请劳动仲裁。
除了上述流程图的救济方式外，劳动者的权利被侵害的，可以向工会、妇联、共青团、法律援助机构等求助；如果是建筑行业农民工被拖欠工资的，还可以向当地建设委员会投诉。
现实中农民工遇到侵权案件时，一般本能反应是找包工头“论理”，因为包工头是他们雇佣关系唯一可以“看得见”的一方。一般而言，对于比较轻微的工伤事件，包工头还会选择赔偿来息事宁人，以便不影响工人情绪和工程进度，而对于比较大的工伤事件，或者发生欠薪事件时，找包工头就行不通，通常遇到的情形是推诿责任——事实上农民工也很难明白他们与包工头之间的关系以及错综复杂的包工关系。我国现行的法律对于这些关系的规定不明晰，还有所谓的劳务和劳动关系之分，对于农民工来说，他们处于严重的信息不对称状态，即便签合同时也很少去弄明白他们是与谁发生权利义务关系，原因没有这能力也没有去弄明白的兴趣。调查显示，农民工出外务工往往是通过老乡介绍或者当地的劳务公司派遣，极少数是个人单独去找。根据北京市农民工法律援助工作站《中国农民工调研报告》2004年的统计，87.6％的农民工外出找工作是通过老乡来介绍，即“老乡带老乡”。 这表明，农民工外出打工仍然以地缘、亲缘关系为主，缺少之间的组织关系。在这种情形下，造成了他们法律意识的淡薄，通过传统乡土观念和伦理道德来维持他们对工作的认识。因此，大多数侵犯农民工权益案件发生时，他们通常希望能够集体与侵权方协调解决，只是在这种方式无效的情况下，“迫不得已”才会选择流程中规定的各种途径继续他们艰难的维权之路。

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二、维权途径调查结果的分析
　　制度上的设计与现实的实践往往是有比较大的偏差的，在我国民主法治建设刚刚起步，尤其是针对农民工在城市务工的特殊情形下，制度设计的良好初衷在实践中往往落空，也客观上造成了维权的现实困境。这种落空和困境究竟是是怎么样的一个状况，与制度的初衷究竟有多大的出入是构成我们调查结果分析的主旨，从不同的维权途径出发，从受理范围、案件处理时间、当事人满意度以及案件处理结果的执行情况等多个方面来分析维权途径的实效。
（一）三大类别、四种途径
从法律规定和法律操作实务出发，可将上述流程图中的维权途径分为三大种类。一是民间解决，包括自行协商和解和工会的调解；二是通过行政权力解决，农民工可向建设委员会和劳动与社会保障部下属的劳动监察部门投诉或向劳动仲裁委员会提请劳动仲裁来维护权益；三是通过司法途径来解决，即向法院提起诉讼，通过司法权的权威来捍卫自身的利益。基于此种分析，我们的调查问卷设计将农民工的维权途径分为“协商、工会、建委、劳动监察、劳动仲裁和诉讼”。从调查的结果来看，在自行解决不了问题的情况下，农民工普遍采用的是劳动监察、劳动仲裁、诉讼和调解。以下是基于调查问卷的统计数据得出的分析结果：
1、劳动监察
（1）劳动监察部门受理案件效率

劳动监察部门受理案件存在一定程度上的“准入门槛”，根据相应的调查问卷显示，一次性受理案件的不到50%，相当一部分案件要经过多次提交才会得到受理，原因可能是客观因素也有农民工自身的主观因素。

（2）劳动监察部门解决问题所用时间

还有一个是存在效率上的原因，统计表表明，一个月能够解决纠纷的只占五分之一，大多数案件要两个月或者跟多时间，对农民工而言，时间因素也是很重要的考虑因素，大多数不可能有这么多时间和精力来花费在维权方面，因为这意味着他们可能要负担比维权收益更大的成本压力。

（3）对劳动监察部门做出的决定满意程度

从满意度来看，对监察部门的态度比较矛盾，较满意和不满意的各有40%以上，但明显，不满意的还是占多数，农民工对劳动监察部门的工作还有更多的期待，也以为劳动监察部门工作还有改进的空间。

（4）劳动监察部门执行情况（比例） （转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）
劳动监察部门执行案件的比例
农民工维权还面临一个执行难问题，即便劳动监察部门作出了处理决定，也不一定意味着就可以从雇用方取得相应的利益，相当一部分案例在作出了决定之后并没有予以执行，农民工维权就必须面临半途而废或者另求他法的地步。
　　总的来说，选择劳动监察部门是农民工发生权益损害时首先考虑的途径，相对来说，维权成本最小。但同时，农民工反映劳动局工作人员工作态度不好，有官架子，对监察部门的工作效率和处理态度还有更多的期待。

2、劳动仲裁
（1）仲裁所用时间

仲裁程序所花费的时间在半个月到两个月之间，与案件的性质和复杂程度关联，分布比较均匀，半个月内、一个月内和两个月内完成的几乎各占三分之一。

（2）仲裁结果的满意率

调查维权农民工单方面对仲裁结果的满意状况，有超过60%的农民工对结果表示很满意或比较满意，然有三分之一多队结果不满意。但这不意味着就有这么高的执行率，调查宣示有将近一半的用人单位不满意不服仲裁结果，或者用人单位即便服从结果，但也有超过一半的不予执行仲裁结果，农民工维权只能继续走诉讼途径或者申请人民法院强制执行。　

（3）用人单位是否又向法院提起诉讼

从上述数字来看，将近一半的案件中当事人在仲裁裁决之后，又向法院提起了诉讼。劳动争议仲裁制度原本设计的目的是分流法院案件、方便当事人迅速解决劳动纠纷。但从实际效果来看，并没有达到这样的效果。由于仲裁裁决不具有终局效力，劳动争议双方当事人若一方在仲裁裁决后向法院起诉的，仲裁裁决不发生效力，劳动者不仅要花费更多的时间和成本，法院的案件量也并没有降低。

（4）仲裁过程中劳动者受到用人单位故意拖延的情况

在农民工和用人单位达成仲裁协议后，并不意味着可以在尽快的时间内完成仲裁程序，相当一部分（三分之一强）的农民工在维权过程中遭到用人单位的恶意拖延，给他们维权带来了众多不必要的麻烦。
对于其他一些侵权，比如有关社会保险的纠纷，由于劳动监察一般不受理劳动者关于社会保险的投诉，所以往往选择劳动仲裁来解决争议。还有的情形法律规定必须先工作仲裁程序。如工伤认定时确定劳动关系和拖欠劳动报酬的案件必须经过仲裁。还有拖欠劳动报酬的事要先经过仲裁。农民工的工资不是按月发，这个情况往往使仲裁委仅仅支持最近两个月的工资，这样的话劳动者就亏大了。这不同于一审二审的关系；二审是对一审的监督，而诉讼则是一切重来。
　
3、诉讼
（1）人民法院受理案件效率

从受理案件来看，法院起诉难的原因根本还是在于农民工自身法律意识不足，主要原因为用人单位没有尽签订劳动合同等义务。根据民诉法的规定，法院受理案件需要一定的手续和相应的证据，然而农民工与用人单位未依法签订劳动合同，缺乏双方存在劳动关系的法律证据；甚至相当数量的农民工在起诉时，投诉主体不明，不能准确说明用工单位相关情况。这样给法院受理案件带来了一定程度的困难。
（2）人民法院审结案件所用时间

根据民诉法规定，人民法院受理案件后，适用简易程序的案件应在立案之日起3个月内审结；普通程序为6个月，但有特殊情况需要可再延长6个月，还需要延长的可报请上级人民法院批准。从调查统计数据来看，法院所审理的案件都在法定期限内审结，不存在渎职的现象；而且三个月内审结的案件占了总数的58.1%，办案效率还是相对较高的。

（3）对人民法院做出的决定满意程度

图中显示，83%的农民工对案件判决结果表示满意；只有17%的农民工对判决结果表示不满意。从该项来看，法院的办案效率、能力、工作态度和审判结果还是普遍被农民工所认同和接受的。

（4）人民法院执行情况 （科教作文网http://zw.ΝsΕAc.com发布）
51%的案件得到了及时执行，其余相当一部分案件都未得到即时执行，用人单位有意拖延现象严重。所调查案件大部分处于执行阶段，所以该项数据稍有欠缺，无法对执行情况进行统计分析；强制执行情况也无从说起。而据北京市农民工法律援助工作站的资深律师徐律师介绍，工作站几名律师所办的案件中，进入诉讼阶段的绝大部分没有得到及时执行；进入到强制执行阶段就很难了。原因有三：一是用人单位支付能力的问题；二是用人单位根本不愿意支付；三是有的法官并没有尽到职责利用自己所掌握的权力强制用人单位支付。

4、调解
除了上述法定三种途径之外，还有一种非正式的途径——调解。调解是在争议双方发生纠纷争持不下时，本着双方同意认可原则，引入中立的第三方居中协调，以达到双方满意的争议解决结果。第三方可以由民间组织担当，也可以由政府组织担当，前者包括企业内部组织、工会和律师自愿组织，俗称人民调解，如北京市农民工维权工作站、小小鸟全国人民调解委员会，后者包括劳动监察部门、政府设立的法律援助组织（一般属于司法局下属机构）乃至到法院法官还会先给双方调解，劳动监察甚至法官之所以也乐于优先选择调解来解决纠纷，主要原因在于调解的方便快捷低成本，相对于其做出一个具体的行政行为无疑根据可操作性，尤其是大量的劳动纠纷投诉发生的情况下。事实中，大量的案件也是首先来通过调解来协调双方立场，初步达成解决方案。据小小鸟全国人民调解委员会刘明主任介绍，该中心有70%左右的案件是通过调解解决的，只有不到百分之十几或二十这样子是通过仲裁或法院起诉，还有10%左右没法解决的。小小鸟全国人民调解委员会通常处理的步骤是在接到一个农民工求助的案子以后首先通过电话调解，有些案子通过电话一沟通基本上就能解决。如果在电话沟通不方便的前提下，工作站的律师志愿者和工作人员就会一起到现场解决，大多数都是靠这种方式来解决的。如果现场也解决不了的，就会考虑这走仲裁还是法院诉讼来解决问题。谈到调解本身具有的优点时，刘主任认为调解是一个比较简单而时效又特别快的一种方式。调解所解决的往往是农民工比较迫在眉睫的事情，比如说年前所拖欠的工资，通过仲裁或法院也好，时间一个月五个月根本说不准，根本不能解决他们的燃眉之急，这种情况下农民工通常会接受“稍微吃点亏”的调解。所谓吃点亏，也就是在其原先主张的基础上让步一点，比如5000块钱的欠资，通过调解他可以拿到四千，表面上损失一千，但拿到四千也比通过法律交诉讼费找律师各种各样费用成本低的多，所以理性的选择是放弃一些主张接受调解。这种放弃或者说让步没有具体的额度，小小鸟维全工作站的统计一般是80%。当然调解也有其自身的不足，主要是缺少法律的约束力，一项调解达成后，可能数日后就反悔不认可了，一般情况下，实践经验是双方一旦调解成功认可解决方案马上予以兑现，可以防止时间所带来的不确定性。

在建筑工地发生拖欠农民工工资的情况下，农民工也可以向当地建设委员会反应，由建委对建筑企业的不当行为作出行政处罚，如根据根据《北京市建筑施工企业劳动用工和工资支付管理暂行规定》第十六条的规定：建设行政管理部门对在京施工的劳务企业实行市场准入、清出制度，对劳动用工和工资支付管理不落实的，禁止在北京建筑市场进行施工。以及第二十七条的规定：施工总承包企业或专业承包企业因垫资施工，不按照合同约定支付劳务分包合同价款导致拖欠劳动者工资的，由建设行政主管部门责令其限期支付分包合同价款，在未支付分包合同价款之前停止其承接新工程；在拖欠分包价款支付后，专业承包企业和劳务分包企业应当将所得款项优先用于支付拖欠的劳动者工资。逾期不支付的，记入市建委行业信用系统予以曝光。

（二）横向、纵向比较

在途径的选择上，一般本着最快、最经济的，最大限度的依法实现农民工自身的权益。就农民工发生权益纠纷维权途径上选择的顺序来看，通过调解方式来解决问题是他们的最优先选择。因为农民工自身处于“外来”的事实劣势，没有太多的时间和精力在权益受到损害的地方来主张他的权利——他们的权利的实现往往都是很迫切的。一旦发生诸如工伤之类的案件时，通常情况下是及时需要钱治病，或者需要很快拿到赔偿之后回老家去，这时候，时间因素是选择维权途径中的最重要因素，时间拖得越久，面临的直接损失也越多。有些欠薪案件中，在北京连住的地方都没有，急需拿钱回去，特别是在建筑施工领域，住的是临时性的房子，发生工伤或自己不想干活了，连住的地方都没有了，甚至连吃饭都成了问题。在面临调解失败的情况下，涉案农民工才可能继续通过仲裁或司法途径来维护自身的权益，主要是通过劳动监察、劳动仲裁和司法诉讼三种法定途径。
除去调解这种非正式途径，比较劳动监察、仲裁和诉讼这三种维权方式，在权益维护方面农民工更加认同劳动监察。 原因从当事人的成本角度来看，劳动监察成本比较低，体现在一是本身不收费用；二是有其固有的行政权力，这种行政使单位有畏惧心理，因而在监察的责令下比较容易解决问题，使用人单位支付，否则可以通过行政处罚，（《劳动法》第91条规定（劳动监管部门即为劳动监察部门）；《违反中华人民共和国劳动法行政处罚办法》，支付劳动者报酬并处一倍至五倍的补偿金）。如用人单位不执行监察部门的责令支付书，则处罚。在劳动监察部门的责令下，劳动者的利益比较容易得到实现。前提是劳动监察部门得把事情调查核实清楚，是否存在违反法律法规的情形。但事实上，在这方面工作劳动监察部门也做得不够，有些情形下懒得调查，而更喜欢来充当调解的角色。根据民诉法的规定，当事人的陈述也是证据，听完陈述后给用人单位打个电话就可以核实了，但监察往往没有做到这一点。在通过劳动监察部门还解决不了问题的情况下，进一步通过劳动仲裁和司法诉讼来维护自身的权利。一定程度上形成了调解、劳动监察、仲裁和诉讼的选择先后顺序，这也正是这四者准入以及操作难度的位阶顺序，同时，维权成本、法律约束力也是依次由低到高。
　　单就选择诉讼的方式维权而言，上述的顺序位差也体现在这种途径的利弊方面。它的优势在于判决质量较高，权威性也高些。因为法院的司法人员法律学识普遍较高，而且掌握着司法权力，可以正确地采取相应的措施迫使用人单位执行审判结果。弊端主要在于一是诉讼过程所花费的时间长，当事人所耗费成本要稍微高些。如前所述，根据民诉法的规定，审结一个案件至少需要三个月，最长则达一年零四个月以上；而且很多文件要当事人签字，使当事人来回跑，枉花时间和精力。二是有些地方的法官判决案件的质量也不怎样，或水平有限或为尽快把手头的案子给结了。如某钢结构厂生产并同某业主单位直接进行商事关系，然后分包给包工头，让其代领农民工来安装。当事人严重受伤，但又认定不了与钢结构厂存在劳动关系，不能进行工伤认定。按雇员受害纠纷来起诉，把包工头，钢结构厂，业主单位告上丰台花乡法庭。后通过司法鉴定，确定伤残等级，诉讼标的为二十四万多。该法官两次审查都未调查几位当事人的关系，只想通过调解来解决。对起诉人说你的诉讼请求增加了，需追缴诉讼费，如三天内不缴则视为撤诉。对方包工头同意赔偿八万多；钢结构厂同意赔偿十八万。律师要求一次性支付。但法官未了解该案件的当事人的关系和三方被起诉人的给付能力，就将案件调解如下：先支付五万，半年后再五万，一年后再八万，由包工头支付。结果包工头逃逸，当事人一分钱都没拿到，可见法官判的案件有些质量也不行。

第三部分 农民工维权艰难的原因

在社会政治民主不断前进、法制建设高速发展的今天，农民工维权为何如此艰难？这其中有社会的原因、法律法规不健全的原因，以及农民工自身维权意识不高等，各种原因错综复杂。表面看来，劳动合同签订率低、工伤保险覆盖范围小且申请程序复杂、时间较长、劳动监督不力、劳动仲裁和诉讼没有发挥应有的作用等是造成农民工维权困境的直接原因。实际上，这也反应出我国长期的城乡一元体制思维给农民工带来的深刻影响，加上法制建设的不完善，以及农民工自身法律意识的淡薄，造成了当下农民工维权步履维艰的困境。

一、农民工维权艰难的具体原因分析

（一）劳动合同签订率低，农民工维权困难重重

劳动合同是确认劳动关系的凭证，也是确定劳动者的工资、工种、工时等工作内容的最重要的证据，但在外出打工的农民工中，存在的最严重的问题就是很少签订劳动合同，各项权利得不到保障。根据北京市农民工法律援助工作站所作的统计，在其援助的1049案件中，与用人单位签订劳动合同的只有45件，占总数的4.3％，可见大量农民工仍然游离在劳动合同的保护范围之外。
许多企业不愿意与农民工签订劳动合同，究其原因，从企业看，一是主要管理人员劳动法律意识不强，认为劳动合同束缚了企业行为，特别是束缚了企业任意解雇职工的行为。二是为了减少劳动成本，因为签订了劳动合同在解雇工人时就要支付经济补偿金。三是许多小企业和季节性用工的企业认为这是增加麻烦。四是企业为了不为职工缴纳社会保险金，尽量压低工资，以及在发生劳动争议时规避承担法律责任，故意不与劳动者签订劳动合同。
敚 从农民工的角度看，由于劳动力供求的不平衡，使得找到一份工作变得极为可贵。一般劳动者认为有工作就很满足了，不敢与企业进行谈判，讨价还价。在一个建筑工地打工的江西籍农民工告诉我们：“没有专业技术，找一份合适的工作很不容易，企业方没有提出和我签订劳动合同，我也就没有再要求。”
敚斘颐窃诒本┦谐歉路一个建筑工地调查时发现，部分农民工对劳动合同的作用认识不够，觉得劳动合同没有多大作用，签了与没签一样。有些人甚至认为签订劳动合同只是形式，出于怕麻烦的考虑，也就没有与企业签订劳动合同。

（二）包工头的存在，严重影响农民工维权
包工头，是特殊历史条件下的特殊“产物”。当城市发展需要大量外来务工人员，而农村剩余劳动力迫切需要进城找工作之时，包工头作为一种满足供求双方需求的职业介绍，应运而生。包工头是欠薪链条上的一个重要环节，其存在增加了农民工讨薪过程的复杂程度，一旦该环节出现问题，农民工和用人单位的劳动关系很可能被割断，直接造成农民工合法权益的损失。

北京现代商报2006年2月9日

农民工法律援助工作站提供法律援助的1049件案中，存在包工头的案件就有848件，占到了总数的81％。包工头虽然在一定程度上沟通了农民工与用人单位之间的信息，但他们的存在，却也成了阻碍农民工维权的严重障碍。
1．当农民工的手中只有包工头的欠条而无法证明与用人单位存在联系时，他们被拖欠的工资就有难讨之虞；如果农民工跟随包工头在多个不同的工地打工，劳动关系更难确认。农民工向劳动部门举报或申诉时，工作人员认为农民工与包工头之间是雇佣关系而不是劳动关系而不予受理；到法院起诉时，某些法官也会认为农民工与包工头之间的是劳务关系，判令包工头来支付农民工工资，难以切实维护农民工的权利。
2．包工头卷钱逃跑或拒绝支付工资时，农民工向用人单位讨要工资时，用人单位却以工资已经发放给包工头或否认农民工与其有关系而拒绝支付，致使农民工不得不再艰难讨薪。这种情况下，由于跟随包工头打工的决不只是一两个人，就很容易发生群体性纠纷。
3．包工头如果得不到自己的利润，反而会利用为农民工讨要工资的名义，以聚众静坐、游行，指使农民工爬广告牌等扰乱社会治安的方式来恶意讨薪，农民工不仅得不到工资，反而会因为违法行为而受到处罚。
（三）工伤保险覆盖率低，农民工权益难保障
外出打工的农民工绝大多数都是男性青壮年，他们从事危险性大的繁重体力劳动，很容易发生工伤事故，尤其是在建筑领域。虽然在2004年开始实施的《工伤保险条例》最先将农民工全部纳入了工伤保险范围，但农民工参保率并不高。“据国家统计局最新数据显示，已市民化的外来民工参加养老保险、医疗保险的比例只有4％和2.7％，而尚未市民化的农民工更不可能进入社会保险范围。”○1 内容来自www.nseac.com
工伤保险的覆盖率低，导致农民工在发生工伤事故后权利难保障。根据《工伤保险条例》的规定，用人单位没有给劳动者缴纳工伤保险费的，由其承担工伤职工的各项工伤保险待遇。用人单位为了逃避责任，在农民工发生工伤事故后，拒不申请工伤认定；农民工申请认定时，又常常否认与农民工的劳动关系；核定保险待遇后，也并不能主动履行。工作站援助的50个工伤案件中，仅有3个案件是用人单位申请工伤认定的。

在我们看来，造成农民工参保率低的主要原因有以下几个方面：

（一）用人单位为了追求更大的经济利益不愿为农民工参加社会保险。从我国的劳动力市场现状来看，劳动力市场是资本市场，劳动力的价格是由资本说了算，调查显示，我国使用农民工的单位绝大多数都是非公有制企业，目前劳动力市场是供大于求，因此，劳动者的工资报酬都是这些企业主来定价的。面对生活现实，尽管企业用工部分违背了劳动保障政策条款，劳动者也只能做出无奈的选择。在此情形下，部分企业为了追求更大的利润，根本不可能自觉的为农民工办理社会保险。
（二）农民工的自身特点，影响农民工参加社会保险的积极性。农民工务工的特点：一是流动性强，劳动用工不稳定；二是文化层次偏低，普遍在初中文化程度以下；三是家庭生活比较困难；四是农民工年龄处于青壮年时期，20--40周岁的农民工占务工人员的70%以上。这些特点造成了农民工对社会保险认识上的偏差和对参加社会保险的重要性认识不够。
（三）社会保险的宣传不够深入。商业保险通过保险推销人员深入千家万户，详细向被保险人讲解保险条款，而社会保险的宣传仍靠大型的宣传活动，没有也不可能深入到各个非公有制企业乃至每个农民工，由于农民工文化程度偏低，许多农民工对社会保险的具体条款理解困难，对参加社会保险自己应尽的义务和应享受的待遇知之甚少，不如商业保险条款一目了然，容易理解。

（四）工伤保险待遇申请程序复杂、时间过长 内容来自www.nseac.com
根据北京市农民工法律援助工作站援助的工伤案件的统计分析，在已经办结的34件工伤援助案件中，有25件是通过和解或调解（包括律师调解、仲裁调解和法院调解，其中绝大部分是律师调解）结案的，和解、调解结案率高达74％，比重如此之大，其中重要原因就是工伤认定的程序太复杂。
从上述工伤案件维权流程图来看，农民工发生工伤后到领取工伤保险待遇，其中至少要有三个阶段：
1．申请工伤认定。工伤职工在提出申请后，工伤认定部门一般在60个工作日内作出是否认定为工伤的结论；对工伤认定不服的，可以申请行政复议，对复议不服的还可以提起行政诉讼，行政诉讼实行二审终审制，这个过程全部走下来要花一年多时间。而对于没有劳动合同的农民工来说，还要再增加一个确认事实劳动关系的程序，从仲裁到一审、二审，需要一年多时间。全部过程按普通期间计算要花2年4个月，如果其中有延长，所需时间为3年11个月。
2．劳动能力鉴定。劳动能力鉴定机构应在60日内作出鉴定结论，对鉴定结论不服的可以向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会申请重新鉴定，该鉴定为最终结论。整个过程大概花4个半月，如果其中有延长，大概要到6个半月。
3．工伤待遇索赔。对赔偿金额有争议的应当先进行劳动仲裁，对仲裁裁决不服的可以提起民事诉讼，民事诉讼也实行二审终审制。全部走完要花1年左右，如果其中有延长，时间大概要2年左右。

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