论城市出租车业的竞争与管制(1)(2)

以北京市为例，其出租车业的发展打上了深刻的产业政策烙印。自1992年春以来，北京市大力发展出租车业，向出租车企业提供信贷、税收、降低养路费等产业促进政策；自2000年，北京市推进出租车业的兼并重组，推行出租车业的产业组织政策。如果说前一产业政策还有其历史合理性的话，后一种产业政策则让人无法理解。出租车业本来最适合个体经营，并没有任何规模经济的特征，却被选中实施促进规模经济的产业组织政策，此其不合理之一；《北京市“十五”时期交通发展规划》规定的“北京市出租汽车总量已达到控制目标，不再投放新的运力”，即严格总量控制的产业政策措施难以受到任何法律制约、挑战 ，此其不合理之二；以一个政府规划文件授予产业“准财产权”并同时剥夺了其他主体的产业“准财产权”，此其不合理之三，并违反了《立法法》的规定。所以，在城市出租车业，应当取消任何产业组织政策存在。当然，笔者并不反对出租车业的其他产业政策——譬如正在热议中的向司机发放的燃油补贴。因为，出租车业是公共交通业的组成部分，因此具有公用性的特征，所以政府的燃油补贴可看作是对公共交通发展的促进政策，有利于促进整个城市各种主体运营成本的降低，从而提高城市的竞争力。但是，这个具有一定合理性的产业政策却正拟议被废止。 　

（二）总量控制的可调控性 　

特许经营权的模式总是伴随着数量控制。有数量限制的许可，由于借助行政的干预而严重限制了竞争，所以，对获得此类市场准入许可的企业，应当同时进行产品和服务的价格规制和质量最低标准要求，并应当对牌照采取拍卖的方式。我们可以以北京市为例分析一下出租车业总量控制和牌照授予的方式。 　

北京市政府在2000年提出“出租车数量控制在6万辆左右，出租车企业控制在200家左右”，据2006年4月26日北京市出管局负责人的介绍，北京市共有出租汽车企业277家；运营车辆6．66万辆 ，由此可见总量控制的措施得到了很好的实施。这种僵化的数量控制手段，将会随着北京经济的发展而使得每个出租车牌照的财产权价值升高，却同时使得北京的“黑出租车”数量难以控制。因此，僵化的总量控制并不是一个“良法”。从近期来看，可以把总量控制变为一个可调控性的总量，即每年按照北京市国民生产总值增长的比率增加出租车的牌照数量。算上被吊销的牌照和其他原因流失的牌照，出租车数量增长并不会太快，并能跟上经济发展的速度。由于出租车业带有公共交通特征，特许经营权的牌照不应当采取拍卖的方式，而应当采取上文已经述及的社会性管制的方式，并收取合理的管制成本。从长期来看，应当取消特许经营权制度，而采取标准制度或曰严格准则主义。 　

（三）特许经营权制度向标准制度的变革 　

有学者认为，市场准入管制的法律工具有多种多样，但归结起来，主要有发放许可证和拟定标准两大类。斯蒂格勒（1968）把许可证（如出租汽车准运证）看作纯粹的市场进入的经济壁垒。 标准制度则主要通过设定产品、服务标准而进行市场准入管制。市场准人的许可证和标准设定两种基本方法的区分是相对的，在一项具体的市场准人中，往往既有标准要求，又有许可审批的程序。许可也不是任意的，需要依据一定的标准，但如果某些标准为颁发许可所必须，也可以理解为许可的法定条件之部分。市场准入工具的这种基本分类，其意义在于强调，许可证的方法，包括特许，应当主要被用作贯彻产业政策和竞争政策、对外经济政策等经济性目标政策的市场准入规制工具。制定实施质量技术标准的方法，则主要用于社会性目标的规制。特许经营权作为许可证的一种，应当只为贯彻经济政策的目标。如果认为出租车业并不需要产业组织政策，而且出租车业的管制主要应当体现消费者权益保护的质量技术政策，那么出租车业就应当取消特许经营的模式，而改为质量技术标准、服务标准的管制模式。所以，从出租车业的远期发展来看，中国的城市出租车业必将经历一个由特许经营权制度向标准设定制度的转变。在标准设定的制度下，城市出租车业成为一个较为自由进出的行业，取消了特许制度，设置了主要以社会性管制标准为主的一般许可制度。出租车业应当主要设定有关出租车经营者注意义务、准入与退出制度，尽量降低甚至取消进入和退出的经济管制壁垒，利用市场机制，通过充分的竞争，优胜劣汰，在效率的基础上形成出租车业的良性发展。 　

（四）建立出租车业的听证磋商制度 　

在中国，还应当通过立法明确出租车业听证磋商程序启动的法定条件。一旦符合该法律条件，任何一方当事方均可提起听证磋商程序。听证磋商程序的组织者（一般是行使监管职责的公权力机关）并非整个程序的主宰者，在听证代表的构成、听证程序、听证表决规则、听证表决效力等方面不授予听证组织者任何的自由裁量权并确保整个听证程序的公开透明。 　

（五）建立出租车业的制度内异常利益的调整制度 　

当事方可以通过上述的听证磋商程序了解经营者的成本，在仍然采取特许经营或者该行业存在卡特尔协议的条件下，对经营者取得的制度内异常利益进行调整。这种调整应当在第三方（一般是行使监管职责的公权力机关）的组织下进行，或者以当事方提起诉讼的方式通过法院的司法程序进行。 　

注释:

1 参见王俊豪、顾春梅：《论我国商业竞争和进入壁垒》，载《商业经济管理》1997年第1期；陈富良、万卫红：《企业行为与政府规制》，经济管理出版社2001年版，第279-282、第263页。 　

2 Breyer，S．，1982，Regulation and Its Reform，Cambridge（MA）：Harvard University Press．另见 丹尼尔·F．史普博：《管制与市场》，余晖等译，上海三联书店、上海人民出版社1999年12月版，第81页。 　

3 参见高栓平、董明会：《论企业过度进入行为对我国市场结构和经济绩效的改善》，载《当代财经》1998年第2期。 　

4 E·S·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版，第263页。 　

5 2001年10月9日北京市高级人民法院第22次审判委员会通过《北京市高级人民法院对涉及出租汽车司机的劳动合同及承包合同纠纷案件的处理意见》。意见中说：“第五，虽然自1994年以来，在市政府的主持下，我院与市劳动局、市出租汽车行业管理部门就如何解决出租汽车司机与公司之间的纠纷问题曾经协调过几次，由于当时情况十分复杂，通过诉讼难以控制局面，最后决定法院对此类纠纷不予受理。” 　

6 《北京出租车司机状告交通委》，载《中国新闻周刊》2004年10月1日。 　

7 参见《北京运管局：调价收入全部用于“的哥”》，载《北京晚报》2006年4月28日。 　

8 Stigler，G．J．，1968，The organization of Industry，Homewood，IL：Irwin．

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