建构多元化纠纷解决机制(1)(2)

    针对现有民间调解疲软的态势，应采取以下解决方法。1、建立民间调解协议的司法审核制，赋予人民调解协议的法律效力。当人民调解达调解协议后，由纠纷双方将协议送交至法院进行审核，如调解协议没有违反禁止性法律规定和自愿原则，则由法院以裁定的形式予以确认，赋予其法律效力和强制执行力；2、培育新型民间调解机构。根据纠纷的特点，在各个相关行业成立具有民间性质的调解机构，使得纠纷能够得到快速有效地调解处置；3、调解人员聘任制。由司法行政部门对辖区内有一定威望的调解人员通过聘任制的形式予以确认，使他们在基层社区、村委自然获得威信，得到国家正式制度的支持。

    充分发挥民间调解的作用，不但能够及时迅速解决矛盾，而且由于双方未撕破脸皮，正常的邻里关系得到了维持，同时又可有效节约司法资源，降低当事人解决纠纷的社会成本。正如最高法院院长肖杨在任司法部长时曾言：“人民调解员实际上是一支不穿警服的人民警察，也是遍布城乡和厂矿区企业的法律服务人员。他们默默耕耘，不计报酬，不怕危险，不怕牺牲，为城乡的稳定做出了重要贡献。如果充分发挥100多万个人民调解组织，1000多万人民调解员的作用，比增编几万仍至几十万人民警察的代价少得多。但人们还是认识不到这一点，不重视人民调解员的作用。望组织力量总结一下人民调解员工作经验，分期分批报道，以引起各级领导的关注。”3

    三、激活仲裁

    仲裁，又称决断，是指纠纷双方在纠纷发生前或者纠纷发生后达成协议（仲裁协议）或者根据有关法律规定，将纠纷交给中立的民间组织进行审理，并作出约束纠纷双方裁决的一种解决纠纷机制。在我国，由于仲裁机构从其诞生之日起就有先天不足，即仲裁机构不是民间组织成立，而是由官方组建，且在政府部门组建以及其后的发展过程中，由于自身力量的不足，仲裁机构往往依附于政府，形成“官不官，民不民”的尴尬场面。此外，由于仲裁员与仲裁机构之间属于聘任式的契约关系，仲裁机构无法进行“组织化”的制度制约和管理，而仲裁员的自律机制又未能建立，程序上的约束无实际操作性，导致仲裁员往往凭良心仲裁。再者由于法院和仲裁机构都是以案件受理费作为主要的经费来源，为此，仲裁机构不断受到来自法院方面的挤压，法院执行仲裁的积极性不高。以上几种原因造成了我国仲裁机构门口罗雀，机构和人员闲置，而法院不堪重负的现象。

    鉴于此种现状，笔者认为宜采取以下几种措施，激活仲裁，使其重新焕发新机。1、将仲裁机构附设于法院，从而在某种程度上使仲裁成为诉讼的前置程序，从而减轻法官的办案压力。一旦仲裁机构附设于法院后，法院消极对抗或积极对抗仲裁的局面将从根本上得到改观，仲裁的权威相应得到提高，当事人提交仲裁的意愿将随之增长，法院的积案自然向仲裁机构分流，且仲裁机构附设于法院后，可使法院对仲裁的监督从事后变为事中监督，从而节省程序和时间，防止给当事人造成诉累；2、设立多样化的仲裁机构。在现有的劳动仲裁机构的前提下，支持律师协会、消费者协会等行业组织设立仲裁机构，使这些机构成为法院的外围组织，有效地将案源分流解决，促使纠纷能够得到快速有效地解决。3、参照英国仲裁法的规定，允许当事人约定对仲裁裁决不服可以向法院起诉，减少当事人对裁决如果不满意就没办法了”忧虑，调动当事人以仲裁解决纠纷的积极性，同时也加大法院对仲裁的监督力度。

    四、改造乡镇司法所，设立行政裁判所。

对于行政机关解决民事纠纷，持怀疑态度的人们不少，认为此仍行政权入侵司法权，人为地把行政权、司法权截然分开。事实上，从现代国家权力运作上看，司法与行政虽然仍保留各自的权力运作特征，但两者之间出现了一定程度的融合，行政权的司法化与司法权的行政化已成为一种趋势。那种将行政权与司法权完全分割裂的看法，系在司法至上和至善主义理念误导下造成的一种司法神话。据统计，英国现有各类行政裁判所68种，约2000多个，裁决各种行政的以及民事的纠纷。针对我国法院积案居高不下，法官工作负荷过重以及诉讼成本过高的状况，完全可借鉴英国的经验做法，将现有的乡镇司法所改造为行裁判所，充分发挥乡镇司法所调解纠纷的作用。就目前而言，若所有纠纷都事无巨细均由法院按复杂的诉讼程序来解决，国家及当事人皆无法承受程序的沉重代价。相对于民事诉讼程度复杂烦琐，时间持久，成本昂贵，行政裁决的快捷低成本以及处理纠纷的专业化，无不体现出行政裁决的优势。在我国，行政机关解决的纠纷主要有二类：一类纠纷纯属民事纠纷，与行政管理无关，行政机关基于当事人的请求居间调解或裁决，此类纠纷主要由乡镇司法所按《民间纠纷处理方法》来调解和裁决；另一类是行政机关在处理行政事务过程中兼带解决民事纠纷，典型的如公安部门依《治安管理处罚法》在处理治安案件的过程中一并解决民事赔偿。目前，对于调处纯属民事纠纷的案件，乡镇司法所未发挥其应有的作用。究其原因主要有二。其一，司法所的调解以及裁决法院不予执行；其二，乡镇调解或裁判属于当事人自愿，没有调解先行制度。如何才能充分发挥现有司法所调处纠纷的作用呢？笔者认为将其改造为行政裁判所，赋予其裁决权，并对其裁决进行程序规范，不失为当前一种有效的办法。

    （一）确认司法所行政裁决和调解的效力。对于司法所的裁决和调解的效力问题，可采取司法审核制度，即当事人或司法所将法律文书送交法院审核，只要不违反自愿原则及法律禁止性规定，不损他人和社会公共利益，法院即以裁定的形式赋予其执行力。

    （二）有条件地实行行政裁决先行制度。就我国现状而言，对不动产相邻关系纠纷，农村土地承包纠纷，法律可以规定必须先行行政调解裁决，如未经乡镇调解或裁决，法院不予受理。

    （三）规范裁决程序，符合程序正义的底线。虽然行政裁决不以严格的程序规则为要件，但为了保障公民的程序权利并达到有效解决纷争的目的，行政裁判所必须要有基本的程序规范要求，即国家应该为行政裁判所设置程序正义的底线。首先行政裁判所应保持中立，行政裁判所的组成人员应与行政机关保持相对独立，同时，应尽量吸引民众参与，并赋予当事人选择裁判人员的权利；其次，行政裁判所裁决程序公开，但不公开审理有利于纠纷和平解决且当事人要求不公开的可以不公开，否则应予公开，以便民主监督；最后，裁决应附具理由和证据。对于调解协议记载双方协议即可，但以裁决形式解决纠纷的，应附具基本理由和主要证据，且简要、明确即可。

    从解决社会纠纷的方式看，司法是最具权威的，但并不是唯一的。司法作为维护社会正义的“最后一道防线”，便意味着在正常情况下，司法不应成为首要的选择，而应该成为一种例外。寻求和建构多元化的纠纷解决机制，形成一个较为完整的纠纷解决体系，从而让纠纷主体能够根据法律规定按照自身利益的要求选择纠纷解决方式，是一个理性社会所应具备的最基本的功能。同时，也是构建和谐社会，建设民主法治社会所不可或缺的要素。

注释：

[1]参见王甲乙著《民事诉讼法之研修》。

[2]载邱联恭《司法之现代化与程序化》319页。

[3]载《人民调解》1998第3期，人民调解编辑部“肖扬部长高度赞扬人民调解工作”。

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