浅析房地产登记程序中存在的几个问题(1)(2)

    二是应当如何把握对房地产登记行为合法性审查标准的问题。对具体行政行为合法性审查，应从执法主体资格、执法主体的权限、执法目的、认定事实、适用法律和执法程序五个方面进行，对这一点在实务中已达成共识。但对房地产登记行为认定事实部分，是进行实质审查还是形式审查，即是只审查法律、法规规定应提供的登记材料是否具备、齐全，还是要对申请人提供的登记材料的真实、合法、有效作全面的审查，则始终存在争议。这种争议不仅存在于法院和房地产登记机关之间，即使不同的法院审查标准的把握，也不是完全一致的。造成这一状况的原因，是由于我国尚未制定不动产登记法，现行的不动产登记制度缺乏完整的体系，对登记机关的设置、实质审核的内容、登记的程序、登记的效力等没有统一的法律依据，致使一些法理问题无法得到合理的解释。

    事实上，确定房地产登记的审核范围，对房地产登记行为的合法性审查具有直接的关系。从国外立法的实践看，登记机构的审查职责一般分为两类：第一类是实质审查，即登记薄的信息记载、登记证明文件与房地产权利事实状况之间应当完全保持一致，登记机构需对有关申请登记文件和房地产状况进行全面审查；第二类是形式审查，即登记薄的信息记载应当与申请人提交的申请登记文件一致，但不承担对申请登记文件内容的合法性审查。从我国房地产登记的实际情况看，并无实质审查和形式审查的分类，登记机构主要是按照法定的各类登记的具体审核内容和要求，对有关的登记申请进行审核。且我国对房地产登记机关登记行为职能的认识，也在逐步改变。1997年建设部制定的《城市房屋权属登记管理办法》第二条，将房屋权属登记界定为，是指房地产行政主管部门代表政府对房屋所有权以及上述权利产生的抵押权、典权等房屋他项权利进行登记，并依法确认房屋产权归属关系的行为。

    而重庆市人大2004年9月27日颁布施行的《重庆市土地房屋权属登记条例》对房地产登记行为的定义，是指土地房屋行政主管部门依当事人申请或者依职权对土地所有权、土地使用权、房屋所有权、土地房屋抵押权以及与此相关的事项进行记载、确认的行为。依法登记的土地房屋权利受法律保护，未经登记的土地房屋权利不能对抗第三人。显然，《重庆市土地房屋权属登记条例》对房地产登记行为的定义，是从不动产物权变动的法定公示手段和不动产物权变动生效要件方面来考虑的，土地房屋权属登记不是行政许可，而是对权利人物权的客观认定，应淡化强制登记观念，强化服务功能，这样才更符合我国房地产市场发展的实际。所以，我们审理房地产登记类案件，不要去纠缠是实质审，还是形式审，而应按照法律、法规对各类房地产登记行为审查的法律要件的规定，根据登记机构的职权范围，进行全面审查。房地产登记机关在接到申请后，必须对权利变更的前提条件是否完备进行审查，即要审查关于设立、变更、废止房地产物权所必须具备的相关材料，其中最重要的就是相关当事人对该房地产权利变更的合意；审查还包括对人的审查，确定作出权利处分的人是否是有权处分的人；为保护善意第三人的利益，法律要求申请人提供的资料必须是可以公开的且有证明力的。根据依申请的行政行为的特征，房地产登记机关在登记中既不享有举证权利，也不承担举证的义务。除非不动产登记有损于国家、公共利益的，不动产登记机关才进行调查和举证。举证是申请人的义务，房地产登记的申请人必须提供必要的证据，证明其合法取得不动产权利。[2]

    需要强调的是，申请人与相对人的关于实体法律关系的合意是登记意思表示和登记权利的基础，而房地产登记机关并不拥有对房地产变动合意效力的审查判断权，也无权改变当事人以自己的意愿建立的民事法律关系。所以，登记机关的审查也只能是在其职权范围内的有限审查。司法实践中，对不动产登记行为的合法性审查标准往往过于严厉，有的甚至已超出了登记机关的职权所及的范围。事实上，在申请人故意隐瞒事实真相或不动产物权变动合意效力待定等情况下，即使是行政诉讼的司法审查，有时也难以对不动产登记的基础权利归属作出判定，而必须由相关人先行民事救济途径。

    综上，本案在审理过程中，对房地产登记行为合法性审查标准的把握上是恰当的，在遵循全面审查原则的基础上，既考虑到了依申请的行政行为的特征，又认识到登记部门的审查只能在其职权范围内的有限审查。另外，原告之所以起诉，是因为购买的房屋增值潜力与预期相差太大。所以，只要登记发证时，申请登记的房地产权属清楚，产权来源资料齐全，就应认为发证合法，但不宜适用维持判决，应采用驳回诉讼请求的判决更为稳妥，这样不妨碍行政机关日后作出注销登记。

    四、乡村房屋所有权登记问题

    案例：1999年，唐元安与重庆市北碚张氏工贸发展有限公司（以下简称张氏公司）签订建筑施工合同，由唐元安为张氏公司修建两栋房屋。2000年初，因张氏公司未按约付款，且认为工程存在质量问题，双方发生争议。同年1月18日，依张氏公司的申请，重庆市北碚区城乡建设管理委员会（以下简称北碚区建委）核发了两栋房屋的《乡村房屋所有权证》给张氏公司，张氏公司以此向银行抵押贷款。由于逾期未归还贷款，银行行使抵押权，依法定程序将两栋房屋拍卖给第三人所有。唐元安认为，北碚区建委核发《乡村房屋所有权证》的行为，直接损害了唐元安对承建工程价款的优先受偿权，导致其合法债权无法实现，该行为与损害事实之间已形成行政法上的利害关系，故诉至法院请求确认颁证行为违法，并要求予以撤销。一审法院认为，唐元安与张氏公司之间的建设工程合同纠纷，属民事法律关系调整的范围，唐元安可通过民事诉讼途径获得救济。行政机关的颁证行为与唐元安之间没有行政法上的利害关系，裁定驳回起诉。二审法院亦维持了原裁定。

    笔者根据此案例，着重探讨办理乡村房屋所有权登记的条件、程序问题。依照《重庆市土地房屋权属登记条例》第10条、第11条、第32条、第39条、第41条之规定，申请农村集体土地上村民住宅以外的土地房屋权属登记，应提交记载有土地使用权状况的土地房屋权属证书或县级以上人民政府土地使用权批准文件，以及建设工程竣工验收证明、房屋勘测报告。土地房屋行政主管部门受理申请后进行审查，符合下列条件的，应予登记。（一）提交资料齐全；（二）权属来源合法，四至界限清楚明确；（三）申请登记内容与提交资料证明的内容及土地房屋实际状况一致；（四）权属无争议。笔者认为，资料齐全与否，权属来源是否合法，通过核对有关档案资料即可作出确认，通过实地勘查也能够核实四至界限、土地房屋实际状况。对于条件（四）权属无争议，由于事关当事人及第三人的民事实体权利，主要应当通过司法或仲裁途径解决，让土地房屋行政主管部门作出权属无争议的认定加重了其审查责任。实务中，第三人在向申请人求偿不能或债权无法全部实现的情况下，往往以土地房屋行政主管部门或其委托的土地房屋权属登记机构及其工作人员有过错，认定事实不清，登记错误为由，提起行政诉讼，要求其承担过失致害赔偿责任。要解决这一问题，登记机关应依照程序保障原则，遵循形式正义的要求，确保权属登记程序的正当性。对于设定登记、权属转移变更登记的，在受理申请的同时也应当在土地房屋所在地及媒体上进行公告，自公告之日起三十日内无异议的，应予登记；若此期间第三人提出异议的，应当中止办理，待异议依法解决后再予以登记。这样，既不会与从受理申请之日起三十个工作日内办理完毕的权属登记时限相冲突，又切实保障了第三人的合法权益，还避免了由此引发的行政诉讼，从而能够达到淡化强制登记观念、强化服务功能、促进市场交易、保障交易安全的目的。

    通过上述四个案例，笔者对土地房屋权属登记程序的相关问题，在现行法的框架内进行了探讨。虽然认识上比较肤浅，理论支撑尚不够充分，但是，其目的在于使土地房屋行政主管机关或其委托的土地房屋权属登记机构及其工作人员，充分认识到权属登记程序的重要性，依法、审慎地进行权属登记，规范登记行为，保护土地房屋权利人的合法权益，保障土地房屋交易安全。

注释：

[1]、李国光、奚晓明、金剑峰、曹士兵著：最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》理解与适用，吉林人民出版社2000年版，第257页。

[2]、上海市高级人民法院行政审判庭著：《上海法院审理房地产登记行政案件情况调查分析》，载《行政执法与行政审判》2003年第2辑（总第6辑），第98页。

共2页: 2