改变城乡二元经济结构的若干法律思考(1)(2)

　　二、改变城乡二元经济结构的路径选择与制度创新理念

　　完善社会主义市场经济体制，全面建设小康社会，就必须彻底改变我国现有的城乡二元经济结构，这是一项艰巨而复杂的系统工程。在总结我国改革开放以来所取得的成功经验的基础上，我们必须在科学发展观的指导下，克服制度变迁过程中的路径依赖，统筹城乡发展，寻求逐步实现城乡一体化的路径选择，实现社会经济制度的创新与转换。

　　（一）正视制度变迁过程中产生的城乡差距。毋庸置疑，经历20余年的改革与实践，我国城市与乡村的社会经济都取得了长足的进步与发展，全国的城市化水平有了很大提高。但是，城乡系统中城市和乡村这两种不同的社区类型的实际水平，伴随着经济体制改革的深化反而被进一步拉大，城市和乡村之间仍然存在着巨大的区域差异，这是一个不容否认的客观事实。因此，我们必须注意到因改革而诱发的制度变迁过程中所产生的城乡差距：

　　1．制度变迁过程中城乡之间的制度供给失衡。众所周知，我国的改革是从农村建立家庭联产承包责任制开始的，但是在家庭联产承包责任制实施后，农村的制度需求就一直处于饥饿状态，包括农村土地产权制度、经营制度、流通体制、资本制度、组织制度等等在内的相关制度，都始终处于一种供给缺位的境况，难以有效满足农村和农业经济发展的需要。对此，我们可以通过改革开放后我国农村经济发展中所呈现出的农村经济增长速度递减、农民收入增长速度递减和农民负担屡减屡增的变动轨迹，窥见一斑。与农村制度供给不足的现实状况相比较，城市的制度供给状况则伴随改革重点向城市的移转而明显优于农村，特别是在兴办经济特区，开放沿海、沿边、沿江城市，实施让一部分人先富起来的战略过程中，城市获得并享受了比农村更多的制度供给优惠，从而进一步固化甚至强化了延续已久的城乡二元的经济结构。

　　2．渐进式的改革进路对城乡制度变迁的影响。纵观我国的经济体制改革进程，我们推行的是一种由点到面、由东到西、由局部到整体的渐进式改革进路。在这一过程中，城市更多地成为了改革开放政策试点的优先选择，作为制度创新主体的城市政府、企业和居民个人，往往在原有制度的运行惯性和新生制度的利益驱使下，追求着自身目标的最大化，而中央政府则是把通过特定区域和主体的政策试点和制度创新所取得的成功经验，推而广之，放大适用范围，其结果是形成一种制度变迁中的城乡时滞。与此同时，制度作为调节人们行为及其相互之间社会关系的一系列规则，不同的组织和个人对于制度变迁的预期成本和预期收益的评价是有差异的，所以制度变迁还存在一个获得广大社会主体的普遍认同问题，因而对城市适用的强制性制度变迁不一定适用于农村，而农村在对这种强制性制度供给的“消化和吸收”中，也有个“上有政策，下有对策”的博弈适应过程，从而形成制度变迁的另一种城乡时滞。

　　3．正式约束与非正式约束的相容性问题。新制度经济学认为，制度提供的一系列规则由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制所构成。 一般说来，非正式约束作为人们在长期交往中无意识形成的、具有持久生命力、代代相传的文化的一部分，包括对正式约束的扩展、细化和限制，社会公认的行为规则和内部实施的行为规则，对正式约束的确立和实施机制的形成均具有重要意义，但同时也会造成对与其相悖的制度创新和法律实施的巨大障碍。因此，在我国改革开放过程中，由国家推行的一系列的关于促进城乡社会经济发展的正式约束或改革措施，不可避免地会遭遇留存于民间的非正式约束的阻滞、对抗乃至破坏。即使是那些在城镇居民中获得认同的许多非正式约束，其经济绩效在农村也是极其有限的。

　　（二）改变城乡二元经济结构的路径选择和制度创新理念。改变城乡二元经济结构的基本目标是实现城乡经济发展的一体化，即在一国的社会经济发展中，商品、资本、劳动力、技术等生产要素能够在城乡内部、城乡之间自由顺畅的流动，进而在城乡之间形成一种资源互通、分工互补、利益共享、共同进步的互动关系，从而加速城市化进程和缩小城乡差别。 城乡经济一体化是最终实现城乡一体化目标的基础性构件，其过程定将是艰巨而复杂的，任何紧紧依靠某一个方面的制度或措施来解决这一问题的想法和行为都是不切合实际的。总体来讲，基本出路就是在促进农业现代化发展的基础上，通过工业化、城市化、市场化来解决问题，就是说，用先进适用技术对农业和整个农村经济进行根本改造，通过工业化和城市化实现大量农业人口向非农业转移，通过深化改革把农村经济纳入全国统一的市场化和社会化的轨道，其实质是中国从城乡二元经济结构逐步向现代社会经济结构转变的过程。 具体来讲，就是在逐步推进城乡经济市场化改革的基础上，两端同时启动，既要依靠城市辐射农村，工业反哺农业；又要依靠农村城镇化和农业产业化，只有这内外两个方面的有机结合才是我们改变城乡二元经济结构的正确的路径选择。为此，我们必须结合我国城乡社会经济发展的实际，更新制度创新理念，推进有关城乡经济一体化发展的制度变迁和制度转换。

　　1．改变城乡二元经济结构的制度创新要有利于维护国家法治的统一。自法律而言，“无论是善法之治或恶法之治，也不管是简法之治或繁法之治，凡欲使法律发挥制度效应，法治的统一性就是必须的。” 维护国家的法治统一不仅是对一个国家法治建设的整体性要求，也是对于法治系统的各个组成部分的具体要求。改变城乡二元经济结构的创新性制度安排，当然也应当遵守这一原则性要求。首先，应在确保国家法治统一的前提下，积极进行有关城乡经济一体化发展的制度创设。即在坚持不抵触原则的前提下，从中国农村的实际情况出发，在党和国家所确立的有关农村和农业发展的方针政策的指引下，进行大胆的制度创设与更新。其中，一个重要方面就是要充分运用宪法授予的制度创设的自由空间，既要及时把改革与发展中取得的新成果运用法律的形式确定下来，努力实现农村政策的制度化、法律化；又要积极借鉴和吸收其他国家在城乡经济一体化发展方面取得的成功经验，通过法律移植实现国外制度的内部化，保持法制系统的开放性。比如，日本、美国等一些发达市场经济国家在改变它们所存在的城乡二元经济结构时，为缩小城乡差别而采取的支持农业的规模经营、实行农产品保护价、建立农产品储备、推动农产品出口、进行生产控制、建立信贷支持、促进公平竞争的执法体系的建立、保护农业生态环境甚至对农产品实行补贴等措施都可以为我们提供某种借鉴。另一方面则是要保证立法权限的运用和相关制度的创新不得超出必要的限度，努力做到法律制度的创制与国家法治的整体性要求的协调与统一。因此，在全面贯彻落实中央提出的“全面推进经济法制建设” 的进程中，应当在国家法治的框架内制定有利于改变城乡二元经济结构的法律规范。其次，还应在确保国家法治统一的前提下，有效推动促进城乡经济一体化发展的法律制度的实施与实现。因为法律不应仅仅停留在书面，而是应当留存于人们的心中，内化为指导自身行为和自为约束的行动准则。从我国法治建设的实际情况来看，采取有效措施保障有关法律制度的实施，更显紧迫与急需。同时还应强调，相关法律的实施应做到不因主体、时间和空间的差异而有不同，法律应当得到人们的普遍遵守。目前一个很现实的问题就是要进一步建立和完善保障农民利益的法律实施机制。

　　2．改变城乡二元经济结构的制度创新要有利于维护社会公平。众所周知，公平是一个颇具主观色彩的概念，即便是对于同一事物的公平性判断，不同的社会主体也会基于各自的立场和评判标准而得出不同的结论。尽管如此，公平并没有因此而退出法律所追求的目标范围，相反，它则伴随社会物质生活条件的变迁而不断得到传承与发展。在我国不断推进的依法治国的伟大历史进程中，特别是在促进城乡经济一体化发展的法制创新过程中，公平原则不但要作为基本价值追求加以确定，而且还应在具体法律制度的创设与实践当中得到巩固与强化，从而为农村社会经济的改革、发展与稳定，最终实现城乡经济的一体化发展，创造一个在农村实现公平、公正的法律环境。从总体来看，维护社会公平应以实现农村居民与城镇居民在法律地位以及由此而决定的法律待遇的平等为目标。具体而言，首先应以实现城乡居民之间的实质法律地位的平等为突破口。从中国的特殊人口国情出发，在今后相当长的时间内，在农村居民与城镇居民之间实行不同的户籍管理制度，仍有其必要性和现实性，但是这决不能成为动摇城乡居民之间实质法律地位平等原则，进而在城乡居民之间实行差别法律待遇的正当理由。其次，在保证城乡居民之间法律地位平等的前提下，要十分强调权利和义务在城乡居民之间法律配置上的均衡和对等。因为公平目标的实现最终会转化为以法律权利和义务为载体的城乡居民之间的利益关系的协调与平衡。法律权利和义务在城乡居民之间的均衡和对等分配的实质就是对于广大农村居民正当利益的有效保护，这不仅直接关系着他们的生存与发展大计，而且还关系着农村社会经济的发展与稳定大局，关系着城乡经济一体化目标的实现。

　　3．改变城乡二元经济结构的制度创新要重视发挥国家的适度干预功能。我国是一个拥有广袤农村和9亿多农民的农业大国，农业、农村和农民在我国社会经济发展过程中占据着特殊而重要的地位。“三农”问题作为我国城乡二元经济结构的本质反映，是“关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。稳住农村这个大头，就有了把握全局的主动权”。 但是，从我国的实际情况来看，所有的“三农”问题的产生，在很大程度上是由其自身所处的相对弱势境地所致。毋庸讳言，农业相对于工业和第三产业是一个天然的弱质产业，它的弱质性主要表现在：农业产业化经营组织竞争力弱，农产品生产、加工和流通渠道不畅通，农民有组织地进入市场的程度低，农业抵御自然风险的能力弱，农民缺乏自我保护能力，农村经济和社会发展不平衡。另外，在中国长期推行城乡不均衡发展战略的影响下，农业经济更是陷入十分困难的境地。农业经济发展所面临的这种不利局面自然又导致了以农业为主导产业的农村社会发展和以农业为主要收入来源的农村居民生活水平提高所面临的实际困难。同时，由于条件和能力所限，这种困难和弱势境地的克服与改善，单靠它们自身的力量又是难以奏效的。除此之外，应对WTO给我国农业和农村经济带来的新的挑战，因此，由国家出面借助国家公权力适当地介入和干预“三农”问题，就成为了在现实条件下的一种必然选择，这也使得通过法律手段调整与保障农业经济的持续发展，促进农村社会稳定与进步，不断提高农民生活水平，进而实现城乡经济的一体化发展，具有了充分的必要性和正当性。从另一个角度说，把这样一个广阔地域范围内的数量巨大的农民群体置于一种有失平等或公平境地的社会现状下，与我国全面建设小康社会的发展目标和法治建设的目的和宗旨是明显相悖的。因此，寻求一种包括政府干预在内的市场之外的力量，对于这种失衡状态施以必要的干预与矫正，其正当性和重要性是显著的。因为城乡二元经济结构除了某种自然的因素以外，在很大程度上是由于政府所施行的城乡分治的政策所致，诸如收入差距、地区差距、资源配置不公等问题的形成都与政府在一定时期的发展战略是紧密相关的，因此要逐步改变城乡二元经济结构，更需要政府主动调整其位置，采取有效的政策和法律措施，才能奏效。也就是说，“解铃还须系铃人”。从这个意义上讲，城乡二元经济结构的改变状况，也是检验政府执政能力的一个表现。当然，国家的这种干预必须由代表国家和广大农民切身利益的政府来实现，政府干预的行为和限度必须限定在谨慎干预和适度干预的经济法治的控制范围内。

　　4．改变城乡二元经济结构的制度创新要贯彻可持续发展原则。可持续发展是20世纪70年代以来伴随着人口、资源和环境三大问题的全球化发展而提出和实践的体现现代文明的一种新的发展观、发展模式和发展战略，是全球范围内的一场变革生产、生活方式的社会运动。可持续发展，在纵的方面表现为“既满足当代人需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害”的持续发展；在横的方面，表现为人口、经济、社会、环境和资源等各方面的协调发展。面对传统发展模式所造成的越来越严重的负效应和危害性，可持续发展逐步为世界各国所接受，并作为一种全球化的发展战略在国际社会得到积极推动和实施。在中国倡导和实施可持续发展战略的宏观背景下，由农村、农业和农民构成的“三农”问题，构成了实施可持续发展战略过程中的一个关键性课题。坚持可持续发展原则，走可持续发展之路，是切实解决“三农”问题的治本之策。这不仅是我国全面实施可持续发展战略的需要，更是农村经济社会发展的内在需求。促进城乡经济发展一体化的法律制度体系作为实施可持续发展战略的政策法律支持体系的重要组成部分，当然也应当把可持续发展的理念和具体要求贯穿于农村法治建设的每一个环节当中去。由于可持续发展与传统发展观、发展模式之间存在的根本性差异，可持续发展战略的确立和实施对于传统的法律制度体系和法律运行方式的挑战和影响必将是严峻而深刻的。因此，在进行改变城乡二元经济结构的制度创设时，首先应当按照可持续发展的基本要求，全面清理有关农业和农村法治建设的相关制度，通过相关法律的创制、修改、废止等立法活动，把可持续发展的理念和精神制度化和法律化，为可持续发展在促进城乡经济一体化发展的法治建设中的贯彻落实提供依据和保障。其次是适应可持续发展的基本要求，全面改革与完善包括执法、司法、法律监督、法律宣传以及广大农村社会主体守法在内的农业和农村法制的实施保障体系，真正使可持续发展从理想变为现实，从思想转化为行动，从外在倡导变化为内在动力。

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