改变城乡二元经济结构的若干法律思考(1)(3)

　三、构建改变城乡二元经济结构制度的若干设想

　　我国城乡二元经济结构体制是在计划经济体制下形成的，有着深刻的思想和制度根源，要改变这种状况，将是一个逐步推进的长期过程。就制度本身来说，又是一个系统化的过程，因此，我们要遵循制度创新的价值理念，按照统筹城乡发展的要求，服务于城乡经济一体化的发展目标，完善和创制有利于促进改变城乡二元经济结构的制度体系。就当前来说，至关重要的是要在以下几个方面做出制度创设与安排：

　　（一）彻底消除现行相关法律制度和政策中实际存在的城乡之间的不平等法律待遇，统筹处理好城乡经济市场化发展的关系。这是从根本上改变我国城乡二元经济结构对经济法制建设提出的内在要求。一个健全而完备的市场经济法律制度应是一个包括规范市场主体、市场行为、市场秩序、宏观调控和社会保障等方面的经济关系的相关法律制度构成的制度系统，它的创制与实施不应因城乡居民户身份和地域的差异而有不同。从我国市场经济法制建设的实际情况出发，要想消除城乡居民在各种法律待遇上的不平等，必将是一个包括更新立法者和法律实施者的法律观念在内的长期而复杂的过程。为此，我们应采取切实措施，重点解决以下几个突出法律问题：一是加快城乡有别的户籍管理制度改革。争取在较短的时间内，从中小城市开始最终到大城市，逐步取消现行户籍制度，建立和实行城乡一体的户籍管理制度，实现以身份管理为主向以职业管理为主的转换，只要进城农民有固定职业、固定收入和固定住址，都可以市民身份进行登记。二是要尽快消除对农民进入非农产业或城市的种种歧视制度和政策。对于长期在城市务工的农民，应当在医疗卫生、社会保障和子女上学等方面赋予其市民待遇，有权平等享用城市公共服务，必须坚决清理和尽快取缔针对农民进城务工的各种违法收费项目。三是按照市场化原则改革城乡土地征用制度，让农民在土地流转中失地不失利、不失业。土地是农民的根本，是他们的最后一道生存防线。大量以低价甚至无偿强制征收农民的土地，而又限制他们进城，这实质上是对农民权益的一种侵犯和剥夺。 为了有效保护农民的土地权益，除了坚决执行中央的文件精神之外，要积极推进土地征用的市场化改革进程，首先对经营性用地实行彻底的市场招标出让制度，土地出让价格由市场供求决定。其次对于公益性用地，虽然目前只能按照协议出让办法从农民手里征地，但是征用价格原则上应以市场价格为标准。如果在征地过程中不能按照市场价格补偿农民损失的，就必须妥善安置失地农民，并为他们提供最基本的社会保障。另外，为了确保土地流转的大部分收益归农民所有，应依照《村民委员会组织法》的规定，充分发挥村民代表会议的作用，以保护农民土地权益为宗旨，以民主决策为原则，公正公平地为农民服务，代表农民对集体土地出让行使决策权，并决定土地补偿金的使用方向，监督出让土地补偿金的分配。

　　（二）制定《农业现代化促进法》，统筹处理好工业化与农业现代化的关系。这是中国农业经济发展的现实状况对于法治建设提出的必然要求。从西方发达国家来看，它们的主导产业经历了高效率的农业、轻工业、重化工业、基础设施、第三产业、信息产业（知识经济的支柱产业）这样一个符合工业化规律的自然演进过程；农业的发展则经历了劳动者农业生产率的上升，农业支持工业，工农经济一体化和工业反哺农业和保护农民四个阶段。与此不同的是，“优先发展城市重化工业，剥夺乡村农业（现在仍未改变），第三产业的发展未受到充分重视”，一直构成中国工业化过程中的产业结构的典型特征。即使是经历了20余年的改革与发展后，以农业生产效率落后、工业生产的重复过剩以及第三产业发展不足为特征的不合理的产业结构，仍然没有得到根本改善。特别是在国民经济进入“买方市场”阶段，城乡互为需求市场的作用日益凸现的情况下，其弊端与缺陷就显得更为突出和严重。可见，在统筹城乡发展的过程中，能否正确处理工业化与农业现代化之间的关系，加速推进中国农业的现代化，已经成为一个制约城乡经济一体化发展的瓶颈。对此，我们的基本认识是，根本改变城乡二元经济结构离不开继续推进的工业化进程，但这种工业化已不是那种仅指制造业发展及其在国民经济中比重提高的狭义的工业化过程。我们要实现的工业化，应是一个既包括工业本身的发展和技术水平的进一步提高，又包含实现农业现代化以及由于技术进步和第三产业发展所引起的产业结构和就业结构的深刻变化。农业现代化与工业化是相互支撑，并行不悖的。反映到法律上，我们建议可以通过制定《农业现代化促进法》，来强化我国《农业法》业已确立的促进农业现代化发展目标的法律实现机制。具体而言，应在正确处理和协调工业化和农业现代化之间密切关系的前提下，充分认识中国农业所具有的天然弱质特性和加入世界贸易组织后所面临的巨大竞争压力，通过适度发挥国家所负有的规划、财政、金融和强制分配等干预职能，确立包括产业结构、生产布局、产业组织、资金、技术、人才、信息支持等在内的工业反哺农业的强制性的法律运行机制，为加速促进中国农业的现代化发展提供法律依据和保障。同时，还应总结我国农业法律实施过程中的经验教训，健全和强化法律责任，防止各级政府及其职能部门在实施法律过程中的主观随意性以及由此可能对农业发展和农民利益造成的不必要的浪费和损失。

　　（三）制定《就业法》，统筹处理好城乡就业的关系。这是中国的人口国情、城乡之间紧张的就业关系和我国就业的法律调整现状，对立法提出的客观要求。在我国，由于人口基数大，现有城乡就业人口达7亿以上，比整个发达国家就业人口还多2亿以上，每年新增劳动力1000多万人，劳动力资源极其丰富。同时，由于我国处于经济体制改革和经济结构调整的双重转变时期，隐性失业显性化。一个方面国有企业下岗失业人员数量巨大，再就业难度提高，就业岗位与就业需求存在矛盾；另一方面，农村剩余劳动力大量向城镇转移，加剧了城市就业的矛盾，进而使得我国的就业关系特别是城乡之间的就业关系显得十分紧张。而我国的《劳动法》则因调整范围和功能的局限性，又难以对就业关系做出有力调整。因此，我们建议应从中国的国情出发，在有关国际就业公约的基础上，吸收、借鉴国外的特别是西方发达国家在就业方面的一些有益经验，专门制定《就业法》，来调整我国工业化、城镇化和市场化过程中产生的就业关系，其核心内容应是在充分尊重和保障劳动者的自由选择权和就业权的基础上，确认和发挥国家在扩大就业方面的职能和作用。国家的宏观经济决策应从扩大就业要求出发，在产业类型上，要注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，要注重扶持中小企业；在经济类型上，要注重发展非公有制经济；在就业方式上，要注重采取灵活多样的形式。这是有利于缓解就业压力和改变城乡二元经济结构的总原则。具体而言，就是要把政府在就业方面理应发挥和能够发挥的扩大就业、加强人力资源的开发、将教育培训与劳动就业相结合、提高劳动者的总体水平、放宽对劳动力流动的限制、促进城乡劳动力的交流以及进而稳定和促进经济发展的职责与作用，从制度上、组织上做出法律上的确认与保障，这不仅对于政府规范劳动力市场、履行就业保障职责、消除对农民工的就业歧视以及帮助离乡农民实现劳动就业，而且对于顺应世界就业立法潮流、健全劳动就业立法、完善劳动法律体系等方面都有着重要的意义。

　　（四）制定《小城镇法》，统筹处理好发展大中城市和发展小城镇的关系。这是缩小城乡差距、改变城乡二元经济结构的重要实现途径。我国在经济结构调整、推进城乡经济一体化方面可利用的能量和可拓展的空间是多方面的，但是加速城镇化进程，减少城乡二元结构的比重应成为主攻方向。尽管在经济学界存在有关实现城市化城乡发展的战略次序上的明显分歧，如大城市主导论、城镇主导论和乡村综合建设主导论等，但是谁也不会否认小城镇建设在改变城乡二元经济结构方面所应当发挥的重要功能，特别是在城市化经过了初期和中期的发展，大城市的带动、辐射作用得到充分释放后，中小城城镇建设还存在着很大空间。我国目前已有1.9万个建制镇，它们活跃于中国的各个角落，成为了中国城市体系中最重要的组成部分。因此，制定《小城镇法》，通过立法和适当的制度设定，正确处理大中城市和发展小城镇的关系，规范和促进小城镇的发展，进一步推进中国的城市化进程，具有十分重要的意义。其中，形成小城镇合理布局，规划科学的相对健全的体制和机制十分关键。为此，要抓紧编制区域城镇体系规划，尤其是县（市）域城镇体系规划，明确发展重点，合理配置功能；要建立完善的城镇规划编制与实施的管理制度，努力把小城镇建成一定社区范围内具有较强辐射能力和吸纳能力的经济中心、科教文化中心，成为联结广大农村与城市的纽带和传播现代文明的桥梁。在如何对待大城市与小城镇的关系问题上，我们认为我国不宜走大城市过分扩张的道路，大城市过分扩张必然会带来诸多问题。今后国家的城市发展战略应当重视小城镇的发展，由此应当将我国的公共财政支出更多地向小城镇建设倾斜，小城镇发展了，因城乡二元经济结构所形成的地区差距也将因之而缩小。

　　（五）创建和完善可持续发展的政策法律体系，统筹处理好城乡经济发展和生态环境保护的关系。在改变城乡二元经济结构的过程中，城乡之间的自然条件的差异是我们任何时候都不能忽视的一个客观事实，以农业为基础的农村经济在国民经济的市场化发展过程中显然处于天然的劣势境地。但是，广大农村在环境资源保护方面所担负的不容替代的生态功能确实不容忽视的。如果我们不能实现农业和农村经济与社会发展的可持续发展，那么我国正在推行的完整意义上的可持续发展战略就不可能得到完全实现。因此，按照科学发展观的要求，创建和完善可持续发展的政策法律体系，统筹处理好城乡经济发展与生态环境保护之间的关系，对于改变城乡二元的经济结构，缩小城乡差距，也是必不可少的重要内容。对此，《中国21世纪议程》明确提出，要“逐步建立国家可持续发展的政策体系、法律体系，建立促进可持续发展的综合决策机制和协调管理机制”。 但是，创建和完善可持续发展的政策法律体系，并非是要制定一部专门的《可持续发展法》来解决所有问题，而是要通过一个长期的、复杂的、综合性的立法创制过程，形成一个由可持续发展的宪法性制度保障、以基本法和其他法律为表现形式的环境资源法律制度、经济法律制度、行政管理法律制度、民事法律制度、刑事法律制度以及诉讼法律制度和国际条约、国际惯例等为表现形式的国际环境资源法律制度及其他制度所构成的制度系统。就经济法制而言，就是要正确处理好经济发展与保护农村资源的关系，杜绝对农村资源的掠夺性经营；正确处理发展经济与保护农业生态环境的关系，防止由于发展经济而导致对农村环境的破坏；正确处理发展经济与农村人口控制的关系，切实贯彻计划生育的基本国策；要正确处理发展经济与农村人力资源开发的关系，提高农村劳动力的基本素质。

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