三农治理中第三部门的法学机理与制度变迁研究(2)

　　国家（第一部门）与农民（第二部门）之间为什么需要出现一个中间缓冲带（第三部门）？因为，在国家与农民的博弈中，一方面，农民要求国家能保障他们的权利、为他们提供所需的公共物品，为了达此目的，农民就不得不把自己的一部分权利让渡给国家，由国家代表农民来“集体行使”这些权利。但是，问题在于，农民让渡给国家的这些“单体权利”一旦脱离了单个的农民而通过法律形成了一个“集体权利束”，则它就成了一个独立于农民之外的“公共权力”，这些公共权力由政府及其官员负责具体的决策及执行，而公权力又往往具有“内在的扩张冲动”，因此，国家往往在权力扩张的冲动支配下，在三农问题的治理过程中倾向于把最大限度的权力纳入自己的事务范围之内，这就表现出国家无时无处不在的“全能政府”姿态，而这种公权力对农民私权利的过多过细干涉又会让农民丧失意思自治、私权自主的自由空间。这就出现了“诺斯悖论”，即对于由国家和农民构成的这一博弈矩阵来说，国家在法律制度的安排等领域的介入不可或缺，但一旦介入过多过深过细，又会遭遇到退出的要求。于是，在这种情况下，农民就要从国家手中“把让渡出去的权利重新夺回来”，力争把国家公权力对农民私权利的侵害降低到尽可能合理的程度。但是，农民把这部分权利从国家手中重新夺回来之后，自己也不可能分散行使，还必须把它交给另外一个能更好地代表农民权利自治的组织来行使，这种组织，就是第三部门。

　　第三部门在国家与农民的博弈中，扮演着一个“公权力与私权利之间缓冲带”的角色和作用。它把农民既不想让渡给国家、但单个农民又无法行使的这部分“准公共权力”承担了起来，为农民提供“准公共物品”。因此，在第三部门出现之后，三农治理中所需要的“纯公共物品”（如农村治安、农业税赋等）继续由国家提供，而“准公共物品”则由第三部门提供。第三部门之所以在国家与农民的博弈中得以兴起并受到越来越多的重视，是由其自身的优势所决定的：（1）更具适应性，在组织体制和运行方式上具有很大的弹性和适应性，对农村社会基层的需要能及时地做出比政府体制更灵敏的反应。（2）更具效率性，第三部门能承担起传统上由政府承担的许多任务，其办事效率比政府更高，有利于削减政府赤字。（3）更具弥补性，能弥补市场和政府运行机制的双失灵，有利于在三农治理中更好地实现实质公平。（4）更具创新性，能为三农问题的解决提供技术创新和制度创新。凭借这些优势，第三部门在三农治理中扮演着越来越重要的角色。

　　（三）三农治理中的公共物品与第三部门兴起之分析

　　第三部门的合理性还来源于公共物品的非国家化供给的可能性和必要性，下面分别论述之：

　　第一，可能性分析。第三部门既不同于纯粹的第一部门（公权部门），也不同于纯粹的第二部门（私人部门），但又与公权部门和私人部门有着密切的联系。萨缪尔森在《经济学》中指出，从私人物品到公共物品之间存在着一个序列链式：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。……纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”根据萨缪尔森的这个链式，我们可以类推在纯粹私人部门和纯粹公权部门之间也存在着这样一个链式：纯粹私人的部门、大部分私人的部门、一半私人一半公共的部门、大部分公共的部门、纯粹公共的部门。在这个链式的两端，就是传统“二元架构”分析模式之下所定义的纯粹私人部门和纯粹公权部门；在这个链式的中间，就是三种不同种类的第三部门的具体类型：“大部分私人的部门”是指公益企业类型的第三部门：“一半私人一半公共的部门”是指公共事业类型的第三部门：“大部分公共的部门”是指非政府公共机构类型的第三部门。第三部门与公权部门和私人部门的区别主要体现在以下几个方面：（1）从价值取向上看，公权部门是完全为了全体公民提供公共物品，具有纯粹的公益性，公平优先；私人部门则完全是为了追求私人利益最大化，具有纯粹的私利性，效率优先；而第三部门则兼顾公平和效率，为社会提供准公共物品。（2）从运行机制上看，公权部门是依靠国家权力来运行的，通过单方强制行为来调节；私人部门是靠市场机制来运行的，通过契约、竞争和价格来调节；而第三部门是靠协商来运行的，通过沟通、说服、互惠合作等方式来调节。（3）从作用范围上看，公权部门主要是提供传统的纯粹公共物品和一部分混合公共物品；私人部门主要是提供私人物品；而第三部门则是提供准公共物品或称混合公共物品。（4）从经费来源上看，公权部门的经费来源主要是公共财政下的税收收入；私人部门的经费来源主要是市场运作中获取的利润收益；而第三部门的经费来源比较多渠道，包括政府资助、私人赞助、提供服务的适当收费等。

　　第二，必要性分析。不管世界各国，农村与城市都存在着差别，主要表现为：城市人口居住集中、产业分工程度高、税赋易于收缴、便于统一管理，因此，城市的公共物品供给也较易于由政府通过公共财政来统一安排。但是，相比之下，农村人口居住分散、产业分工程度低、税赋不易收缴、统一管理较难，因此，农村的公共物品供给往往难以象城市那样由公共财政统一安排。即使政府有志于要象城市那样通过公共财政为农村提供完善的公共物品，但这也只能是一种美好的愿望，因为，城市的一盏路灯作为一个公共物品，能为成千上万个城市居民提供公共的夜间照明服务，分摊到每个城市居民身上的路灯费用能够全面摊薄，符合“公共物品的规模效益法则”。但是，在农村，同样的一盏路灯却只能为寥寥几个农民所共享，分摊到每个农民身上的路灯费用将极其高昂，以至于不管是农民还是政府都根本无力承担这盏路灯所耗费的高昂成本。况且，公共财政之所以称为“公共”财政而非“无偿”财政，也正是源于它取之于民、用之于民的性质，来源和用途都必须与有关的居民相对应。这种情况下，政府通过农民缴纳的税赋所得到的财政收入本来就不如城市多，如果再由政府统一为农民提供路灯这项公共物品，则就是“取之于民的远远小于用之于民的”，通过短期的财政转移支付来扶贫，或许能够支撑一时，但是，从长期来看，政府将因此而陷入财政困境，是一种有悖于法学原理的 “政府超经济行为”，根本难以持久。况且，在围绕着有没有必要象城市居民一样享受这盏路灯之公共物品的决策上，农民也会权衡一下自己为此而付出的成本（表现为为了这盏路灯而缴纳给政府的税赋）和收益（表现为自己夜间享受这盏路灯照明而获得的利益）是否值得。或许，在权衡之下，农民认为并没有必要享受这盏成本远大于收益的路灯之公共物品，但是，政府却往往可能在公权力的扩张之内在冲动下，替代农民进行这项决策，强行安装这盏路灯，然后再强行向农民收取高昂的费用。于是，关于这盏路灯的冲突就产生了。如何更好地解决这个冲突？第三部门是一种全新的制度选择。通过农村中的第三部门，农民可以绕开国家公权力的强制性而进行自由决策、自主抉择，如果决定安装这盏路灯，则本村的有关农民自愿负担一定的费用，同时，政府也进行一定的扶贫性质的财政补贴。更重要的是，在第三部门出现之前，这盏路灯由于是由政府公权力部门安装的，路灯的直接支配权掌握在政府手中，那么，有关的政府官员就可能在此过程中产生职务道德风险，安装一盏超过本村农民实际需要的豪华路灯，并从路灯供应商那里收取权力寻租的租金，而且，该官员还可能为了向电力公司收取更多的权力租金而让这盏路灯不分白天黑夜都一直亮着，这就更进一步加重了农民的负担。现在，由农民自愿组成的第三部门来安装并管理这盏路灯，路灯的直接支配权就掌握在了农民手中，就能在路灯的采购、安装、供电、控制等各个环节都做到决策最优化、最经济合理化，从而，这盏路灯的成本就能够大大降低。

　　「参考文献」

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