法治行政和行政权的发展(1)(2)
2016-06-21 01:02
导读：必须指出的是，“依法行政”的原则，一般只强调了依照或根据法律，至于法律本身的性质、内容是否民主、是否合理，在所不问，像德国，18世纪末已开
必须指出的是，“依法行政”的原则，一般只强调了依照或根据法律，至于法律本身的性质、内容是否民主、是否合理，在所不问，像德国，18世纪末已开始形成“法治国”思想，19世纪末确立了行政权力必须依法行使，国家依法统治。但它的“法治国”还只是一种“形式法治”，即形式上要求合法，而不问法的内容是否符合正义，法律实证主义影响较深，其依法行政只是严格依照法律条文，以致后来为纳粹所利用，使德国人民受法西斯的恶法统治而不能反抗。二战后，德国著名法学家赫特布鲁特痛心地指出：“法律实证主义以其‘法律就是法律’的信条，使德国法律界对专横、非法的法律失去抵抗力。”（注：赫特布鲁特：《法律的公正与超法律的公正》，德文版第88页。）日本明治宪法下的法制也与德国相近，都是“形式意义上的法治”。二战后，德国基本法（宪法）规定了对恶法的抵抗权：“对于所有要排除这一秩序者（指宪法秩序-引者），在没有其他救济方法时，所有德国人都有抵抗权。”日本在战后吸收了美国的法治原则，对行政权提出了法律保留原则（即行政行为得有国会立法根据，行政机关不得为公民基本权利立法）；法律优先原则（法律高于行政，一切行政活动不得违法）；司法救济原则（法院对行政纠纷有裁决权，一切司法权属于法院），等等。这些都是迈向“实质法治”的重要原则。 至于英美的法治原则，都是讲“法的统治”。在英国是强调“越权无效”、“自然公正”原则。在美国是强调法律最高原则（即法律至上，指政府权力来源于法律，政府无超越法律的特权）；基本权利原则（政府的行政权力受公民固有权利即人权与公民权的限制，凡违反人类自然权利的行政行为对公民无拘束力）；正当程序原则，以及行政行为应受司法审查（无司法审查，个人权利与自由就没有法律保障，法治就是一句空话）。它们都是强调了保障人权与公民的权利、自由，要求法律必须符合社会正义，属于“实质法治”。 现代法治国家的行政，比之18、19世纪已经大大不同。由于经济与科技的迅猛发展，社会生活、国家事务日益纷繁复杂，一方面，行政权日益膨胀，必须以法治加以适度控制。另一方面，行政权的目的也不再限于对社会的管理控制，而要求主动为公众谋福利，对公民的关怀“从摇篮到坟墓”，由“最好政府最少管理”进到“最好政府，最多服务”的“服务行政”、“给付行政”。这样，“依法行政”，就不能只是恪守现行的法律，而不问其是否民主、合理、合乎社会进步的要求。依法不只是依静态的法律条文，而且要恪守活的法、法的理念（人权、自由、平等、公平、正义等法的精神）。同时，它还要求行政职能由单纯的统治与管理，增进为指导与服务；要求改变行政主体与行政管理与服务对象的法律关系、法律地位，变命令与服从的权力关系，权力本位、官本位，为权力与权利平衡、权利本位、民本位；行政主体不是法治的最高主体，而首先是法治的客体、对象，它不单纯是管理者、治人者，而且是被制约者，受人民以及行政相对人所监督者；它不是权力的所有者（所有者是人民），只是权力的行使者。最后，国家行政机关也不是行使行政权的唯一的主体，随着公民和社会组织（非政府组织）以及行政相关利益人参与行政（参与决策、听证，以及被授权承担一定的行政任务等），行政主体也走向多元化，改变政府包打天下、吞食社会主体的权利和社会权利的局面，部分“还权”于社会……等等。 这样，“依法行政”就进一步向“法治行政”演进。单讲“依法行政”已不足以适应现代民主法治国家的要求。 法治行政是包含了“依法行政”的诸原则与内容，并以之为基础的。但其精神实质与价值追求，则比依法行政有更高理念与更现代化的内容。 这里就“法治行政”所体现的有别于一般“依法行政”的几项原则及要件，略举数端，试作分述。 一、行政关系主体平等 以往的行政权作为
政治统治权、行政管理权，强调的是行政主体同行政相对人的关系，是“命令-服从”的不平等关系。只有民事主体之间才是平等主体之间的关系。 从法治行政的理念来看，行政主体与相对人的关系也应当是平等主体间的关系。这在人民当家作主的社会主义国家更应如此。 首先，从政治地位而言，人民是国家的主人，人民主权至上，人民是国家的统治者，也是治国的主体。行政权力也是人民授予的。行政权力行使者同其相对人都是人民之一分子，政治地位是平等的。行政权力要为公民的权利服务。他们之间的关系是服务与受益的关系。 从法律地位而言，公民、包括行政权力行使者，在法律面前一律平等。虽然，个别公民有不法行为，要受到行政的管理或制裁，似乎“不平等”；实则，一方是依法管理，一方是依法接受法律的制裁，双方都是法律所共同约束的对象。依法执法与服法、守法，是平等的，任何人没有超越法律的特权。特别是现代行政除权力行政外，还逐渐强化了服务行政、指导行政（行政指导而非指令，不具严格的强制力）和合同行政（在相对人意思自治、自愿的基础上与政府订立合同），在法律地位上双方都是平等的。 表现在行政诉讼中，作为原告的公民或法人，与作为被告的行政机关与人员，更是平等诉讼主体，享有同等的诉讼权利。作为被告的行政一方，还要承担自己有无过错的举证责任。原告反而处于优越地位。当然，这也是基于行政主体本来具有较大的权力优势，在行政诉讼中要保护弱者-公民与法人一方，行政机关作为民事主体，同公民与法人更是处于权利平等的地位。在行政合同中，双方法律地位也是平等的，虽然它同一般民事合同有所不同，带有协议性的行政指令因素。共2页: 1 [2] 下一页 论文出处(作者):
