论行政立法回避制度(1)(3)
2016-11-17 01:03
导读:二、行政立法回避制度的合法性与合理性 杨建顺教授在《“政府立法回避”不宜全面推广》(以下将该文简称《杨文》)一文中从三个方面分析了实行政
二、行政立法回避制度的合法性与合理性
杨建顺教授在《“政府立法回避”不宜全面推广》(以下将该文简称《杨文》)一文中从三个方面分析了实行政府立法回避不具有合法性与合理性:在立法起草阶段实行“回避”是违法的;“在评审、审查环节,相关人员如与立法项目有直接利害关系,也应主动回避或强制回避”的做法是违法的;如果针对大量的政府立法起草工作全面推行所谓“政府立法回避”,不仅将导致相关立法部门的法定职责的不履行,造成政府立法资源的严重浪费,而且将会因受委托的专家或者社会组织不熟悉各领域的专业、欠缺必要的信息和技术而难以确保立法质量,从而导致相关立法看似公正却不具有实效性,使得政府一系列的实际工作无法开展。笔者认为该观点有失偏颇,只是对行政立法的一种感性的认识。行政立法回避制度之所以能够做为一种民主制度存在既有其存在的合理性,也有其存在的合法依据。
(一)法不能只从法律条文的字面上去理解。众所周知,法律规范、法律原则、法律精神、法律目的、法律概念、法律技术性规定等都是法的重要组成部分,而在这些组成部分中,法律规范、法律概念、法律技术性规定是法的外在表现,而法律原则、法律精神、法律目的是法的内在“驱动力”与“灵魂”。因此,我们评价某一行为或活动是否合法不能只从外观或感观上认定其是否符合法律法规现行的规定,而要超越法律规范去从法律原则、法律精神、法律目的层面对其进行合法性的评价。一个职业法律工作者应当超越法律表面文字去理解、运用法律,否则在法律实践中会变成一个不折不扣的“法律贩子”。正如博登海默所说:法规的意图比它的明确的文字更被看重,更值得研究,因为法规文字中所谈的事情往往出自法规条款,而法规的条款并不出自立法者的意图,理解国会法案的最好办法是根据意图而不是文字[8]。立法者的中立性是自然公正原则以及正当法律程序原则对立法者的最基本要求,也是立法过程中最低限度的公正要求[9]。行政立法回避制度是正当法律程序原则对行政立法行为的基本要求与体现,因此,尽管现行的宪法、组织法与立法法中找不到明确的法律规定,但行政立法回避制度是符合现代宪政原则、行政法治原则、立法基本原则的,因此,笔者认为,杨文中所主张的“政府立法回避违背了宪政和行政法治原理”是没有法理依据的。法的精神是法的最高层次,对整个法律制度与法律体系起统率作用,具体的法律制度都应当源于一个时代的法律精神。一个时代的法律精神是这个时代一切社会制度的价值基础,任何法律制度一旦权威地形成之后,人们必须以宗教式的虔诚去捍卫它,任何非正统形式的否定、修改、曲解法律的行为或动议都是对社会正义的直接危害[10]。在法治社会,法律应当是人民意志的体现,正如列宁所言:人民的利益是最高的法律。我国《宪法》与《立法法》都明确规定了:国家一切权力属于人民、立法应当体现人民的意志,所以,在行政立法中实行回避制度正是为了发挥人民群众与社会组织在行政立法中的作用,以防止行政立法中行政部门偏私的干涉,进而保护人民的利益与体现人民群众的意志与愿望;因此行政立法回避制度正是当前我国法律精神之使然。
内容来自www.nseac.com (二)重庆市所采取的行政立法回避制度指的是:与某一立法项目有直接明显利害关系的单位和个人,不得参与法规和规章的起草、审查和评审,不得主导立法进程。起草环节的立法回避制度主要通过委托起草、招标起草和重庆市政府法制办直接起草三种方式实施。委托起草和社会招标就是对一些专业性强、难度较大或部门利害关系明显的法规和规章进行区分:可以定向确定起草单位的,采取委托方式起草,不能定向确定起草单位的立法项目,采取面向国内外公开招标的方式起草。从该制度的具体内容来看,并不意味着行政立法中立法权的转移,也不是特定行政机关的法定职责的丧失。虽然与某一立法项目有直接明显利害关系的单位和个人,不得参与法规和规章的起草、审查和评审,不得主导立法进程,但并不意味着在行政立法的全程回避,我认为,最终的行政立法结果即公布行政法规与行政规章仍然只能是以有权的行政机关的名义。所以行政立法回避不是行政立法权的回避,而是立法程序上的回避,是通过一种程序上的公正以实现实体的正义,因此,行政立法回避制度不是对行政立法权的让渡,也不会构成对行政组织法原理的破坏,更不会造成立法主体的多元化;同时从行政立法权的权力来源来说,推行行政立法回避制度正好体现了行政立法权力回归于民。龚祥瑞教授在《比较宪法与行政法》一书中指出:“不论是直接授权还是间接授权,凡是委任立法都具有法律同等的效力,其理论根据就是民法的代理说。”[11]这说明行政机关行使的立法权只是国家立法权的一种代理行使方式,最终这种权力是人民的,应当交由人民来行使,并为人民的利益服务。