论其他行政规范性文件的性质、分类和效力(1)(2)
2017-02-07 01:11
导读：其他行政规范性文件，是行政机关的一种行政行为方式。行政法学界的通说认为：“其他行政规范性文件，是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政
其他行政规范性文件，是行政机关的一种行政行为方式。行政法学界的通说认为：“其他行政规范性文件，是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称。”在司法实践中，最高人民法院定义为：“是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。国务院的行政法规《国家行政机关公文处理办法》定义为：“行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。”
上述三种定义，由于看问题的角度不同，存在很大的差别。
行政法学界的定义，是从行政行为理论出发的，希望用其他规范性文件这个概念来涵盖所有的抽象行政行为，因此该定义包括了除行政法规和规章以外的内部抽象行政行为和外部抽象行政行为。
最高人民法院的定义，则是从行政审判的实际出发，主要指外部抽象行政行为。
国务院的定义，是从行政管理角度出发的，不仅包括内部抽象行政行为和外部抽象行政行为，还包括部分外部具体行政行为和内部具体行政行为。从严格意义上来讲，国务院的定义超越了其他行政规范性文件的范畴，不属于本文研究的范围。但是，了解行政机关看待红头文件的视角，有助于行政审判人员理解其他行政规范性文件的性质；而且，国务院《国家行政机关公文处理办法》是目前我国调整其他行政规范性文件最主要的法律规范，规定了其他行政规范性文件的形式和程序，因此，了解国务院的定义，对审判实践具有现实意义。
最高人民法院对其他行政规范性文件的定义，形成于1999年，而我国行政法学界的定义，形成于2004年。二者的差异，反应了我国对其他行政规范性文件认识的深入。
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在表面上看，二者的差异在于其他行政规范性文件是否包含内部抽象行政行为。而实质上，二者的差异在于是否认识到内部抽象行政行为的法律效果外部化问题。
德国和日本的学者很早就认识到内部抽象行政行为的法律效果外部化问题。德国的毛雷尔教授说：“行政规则虽然只在行政内部有效，但可能对公民即外部领域具有重要意义。大量的行政规则都规定了行政机关及其工作人员如何在外部领域、针对公民执行行政任务。通过行政机关适用，行政规则具有事实上的外部效果。”“现在普遍承认行政规则事实上的外部效果具有法律意义。”日本的盐野宏教授则称之为“行政规则的外部化现象”。
我国对其他行政规范性文件认识的深入，也反应在最高人民法院对其他行政规范性文件的名称上。2004年，最高人民法院在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中，除了保留“其他规范性文件”的概念外，还增加了“具体应用解释”这一内部抽象行政行为的概念。最高人民法院指出：“行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，主要是：国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释；县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。”
根据对其他行政规范性文件的定义，可以看出其具有如下三项特征：
1、制定主体
有权制定其他行政规范性文件的主体，只能是国家行政机关或者法律法规授权的组织。其他国家机关和各级党组织制定的红头文件，不是其他行政规范性文件。我国现行立法和司法解释对其他行政规范性文件的各种规定和调整，不适用于这些红头文件。
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2、调整对象
其他行政规范性文件的调整对象是不特定的主体，包括行政机关和不特定的行政相对人，具有普遍约束力。如果红头文件的的调整对象是特定的行政相对人，或者行政相对人能够确定，则该红头文件是具体行政行为，而不是其他行政规范性文件。
