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关于行政行为的生效(1)

2017-08-05 05:33 [摘 要] 行政行为原则上自告知之时起发生法律效力，但在附款有规定时自规定之时起生效。受领之时生效和即时生效的规则，是不能成立的。　　[关键词] 行政行为；效力；生效　　一、告知之时生效　　行政行为公定力、确定力、拘束力和执行力的发生时间，一般为告知之时。这是各国行政法上的通行做法。《联邦德国行政程序法（1997年）》第43条第1项规定：“行政行为以对相对人或涉及的人通知的时刻开始生效。行政行为内容的有效以通知为准。”《韩国行政程序法（1996年）》第15条第1项[1]，《荷兰国基本行政法典（1994年）》（行政程序法部分）第三章第40、41条等[2]，都作了相同的规定。有的国家虽然在法律上规定行政行为自作出之日起发生效力，但实际上仍然是以告知之时为生效时间的[1]（P134）。在立法上规定以告知之时为行政行为的生效之时，也得到了判例的普遍支持。在日本，最高法院于昭和29年8月24日和昭和57年7月15日的判决，都确认了这一生效制度[2]（P119）。　　告知，指行政主体应履行告知义务，以便让行政相对人知道行政行为的内容。告知之时，并不是指告诉之时，而是指受告知人即相对人知悉、知道之时。在我国法律中的表述一般为“收到通知之日”[3].但是，收到通知之时，必须是相对人或相对人所委托的人收到通知之时。否则，不能视为已经告知，行政行为还不能发生法律效力[4].告知之时生效，意味着行政行为只有在告知相对人后才能发生法律效力，只能对所告知的人发生法律效力，只能以告知的内容为限度发生法律效力。并且，在没有告知时，行政行为以相对人真正知道之时起生效[5].　　在张培荣诉阿克苏地区公安处案中，原告于1992年7月25日因与税务人员发生冲突而被阿克苏市公安局东城派出所送进了行政拘留所。7月29日，阿克苏市公安局向原告送达了拘留10日的裁决书，并告知原告可在5日内向被告申诉（申请复议）。原告于当日书写了申诉材料后，交给了派出所民警。该民警未将原告的申诉材料递交被告。原告于8月9日被释放后，又于当日向被告提出申诉。被告认为原告的申诉已超过时效，决定不予受理。法院经审理，撤销了被告的决定，责令被告重新作出复议决定[6].在该案中，阿克苏市公安局的拘留行为是在7月25日作出的。对此，原告也是明知的。因此，该拘留行为从7月25日起对原告发生法律效力，但仅以该行为内容为限度对原告发生法律效力。在该行为中，并未包含复议申请权和诉权等内容，因而也不能以此内容对原告发生法律效力。复议申请权是阿克苏市公安局在7月29日告知原告的。因此，这一项内容只能从7月29日起对原告发生法律效力。　　告知之时是以行政行为的成熟为前提的。也就是说，告知必须是在行政行为作出后的告知，是把行政行为告诉相对人，让相对人知道其内容。在行政行为作出之前，就没有可告知的内容，最多只能是对可能作出某种行政行为的非正式允诺或预测，或者是在程序中尚未最终确定的意志表达。在刘某诉某乡人民政府案中，刘某（男）与王某（女）夫妇系再婚。再婚前，王某与前夫已生育一女，离婚时判归前夫抚养。1991年初，乡计划生育办公室人员告诉王某，在够间隔年龄后可再生一胎。1991年11月16日，王某生育一女。为此，被告以原告未取得准生证为由，对原告作出了罚款决定[7].该案中乡计划生育办公室人员的答复，只能理解为如果原告具备条件后提出申请的话将得到批准的允诺，而不能视为一个将来要颁发的准生证的告知。　　行政行为的生效是以告知为前提的。为此，法律上建立起了各种各样的告知制度，如书面告知和口头告知，送达告知和公告告知等[8].并且，随着通讯技术的发展，法律上也已经承认电子送达方式。对此，《莆萄牙行政程序法典（1996年）》第70条[9]，《韩国行政程序法（1987年）》第14条第3款[10]，我国台湾省“行政程序法”（1999年）第68条第2款[11]等，都作了明文规定。　　二、附款规定之时生效　　在传统行政法上，附款是指为了限制行政行为的效果而在意思表示的主要内容上附加的从属性意思表示，包括条件、期限、负担和撤销权的保留。但是，近来日本学者认为，附款是行政主体对行政行为在法律既定事项之外的附加[2]（P129）。在这里，为了表述上的方便性，我们采用传统学说。　　行政行为的效力发生于告知之时，是一般原则。但这项一般原则无法适用于所有情况。有些行政行为具有特殊性，因而需要其他生效规则加以补充。这项补充规则就是附款。附款的主要任务之一就在于解决行政行为的效力时间问题。因此，除了告知之时外，行政行为的效力还可以发生于附款规定之时。据笔者对1999年度《中华人民共和国物价公报（湖北版）》的统计，在湖北省物价局该年度所作的行政行为中，只有约1%的行政行为是以告知之时为生效时间的，其他行政行为都是以附款规定之时为生效时间。当然，这一现象在全国各级各类行政主体所作的成千上万的行政行为中，不一定具有普遍代表性。这是因为，这类行政行为几乎都是应申请行政行为，并且据称该局今后也将以告知生效为原则。但是，这也反映了我国行政行为生效时间的现实，即附款规定之时生效是行政行为生效的重要制度之一。　　附款规定之时，即为行政行为附款中所定法律事实发生之时。法律事实的发生，有时是事先能够确定或预定的，有时则是事先无法完全预定的。例如，《湖北省物价局关于角鲨烯胶丸、龙珠软膏、小儿广朴止泻口服液等药品价格的批复》规定：“以上价格从1999年9月30日起执行”[3].《湖北省物价局关于