遵循WTO“透明度”原则下的行政权整合(4)
2017-08-11 06:20
导读：执行权制约。执行权是行政权构成的核心部份，对执行权的确切定义以及其真实实现，是对行政权的真实合法、合规的体现。同时也应是对滥用权力有效制
执行权制约。执行权是行政权构成的核心部份，对执行权的确切定义以及其真实实现，是对行政权的真实合法、合规的体现。同时也应是对滥用权力有效制约的关键所在。执行权包括执法权和执行政策的权力，这两者所倚重的都是在于程序实现的合法合规，并因此而实现效率和效益。首先要解决的当然是行政主体的合法，其重要性在于对行政职责和职权的明确，这种明确有利于圈定权力范围，制止越权行为，因为行政权的权威性和强制性，使越权行为事实上缺少相对方有效的对抗，而行政权的扩张性是会不断产生越权的可能的，并且由于行政权的直接性和影响的广泛性，社会公众利益将因此受到广泛的影响，因此，对行政主体的确切划分是很重要的首问。事实上，行政权的行使在有关行政主体问题上所反映出的问题还在于传统体制的弊端，即“传统体制的最大弊端之一”是在于“集中”，（11）因为集中而无权力分配，无分配则不分职责职权，越俎代疱，欺上瞒下，相互扯皮等现象所造成的混乱，对错误后果的难究其责，往往就是因为权责不明，即“冤无头、债无主”。行政机关家中央机关和地方机关关系上的集中以及机构内部各机关之间关系的集中，导致权力范围内容的定义不能明确细致，有权无责和有权无为的结合使权力在不确切之处显得无规，在确切之处又显得无力（无职责明确无行为主体）。而集中体现在与其它社会组织的关系时，则将行政权与社会公众权力混淆，行政权力的扩张性造成其越权而为的包揽替代，甚至是干涉和强加，社会公众权力得不到正常行使或者使这种权力被幻化为行政权成为被利用，将导致行政权力被腐蚀，以及导致公众权力被消弱、萎缩。因此，行政主体问题的核心权责分明就必须是分权的合理化和合法化。当然，这种分权在体现为执行法律和政策时应显得尤为重要和必须，而在于立法立规上的统一趋势而言，则只能是在统一原则范围内的实现，这是对接WTO透明度原则的需要。其次，对于执行权而言，执行程序的合法合规化，是实现有效制约行政权的最重要内容，因为程序实现过程就是行政权力实现的过程，程序的每一环节上的权力实现，都应当保持正确性和合规性，在这方面，最迫切需要解决的是对政策执行的“程序”，这实际上是一种将现有潜在规则公开化已变成迫切需要的问题，以及对于没有规则的空隙要及时予以补漏的问题。当然目前人们广泛关注的是对法律执行的程序问题，甚至是在这个问题还没有解决好（相当长的过程才能实现）的情况下，对有关政策的执行必须变成桌面上的公开化问题。在这里，政策的制定和执行在以往过多的只是领会为执政党的独立活动，但是，至少我国司法制在目前所确定的宪政秩序肯定了政党的活动规则必须符合法律规则，也就是在规则上将政党行为规则的“潜在性”转变为法律的公开性的必须，即“根据宪法制定政党法，对政党的组织活动进行明确规定”。（12）在这里，首先要明确的是，即便是执政党，其政策不应直接等同于政府政策。政党政策，应经合法程序，包括公意表示，才能成为政府政策，其次是政党的活动不能直接等同于政府活动，二者必须分开。当然，最后仍然是政府的政策执行规则必须进行合法程序制定、公开。WTO透明度原则所要求的义务包括对法律、法规、司法判决和行政裁定的公开及以“统一、公正和合理的方式执行”则在要求上更为侧重的是执行方式的统一，没有行政执行，无法实现这种统一；没有行政执行的规则，不可能实现统一；而对于公正和合理的执行，没有制约，无法实现和体现公正；没有公开的规则使执行者监督自己和接受监督，就无法使民意的表示找到真实的根据和有效的方式。
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二、透明度与权力整合。
透明度规则下的权力分配和权力运行在阳光下将迫于“自然法则”而自行收敛、伸展和整合，“自然法则”之力是无形和外在的，但对权力的解构和结构形成更新层次深入，则是主观能动性的体现和必需。弗里德曼说：“法律规则和法律程序是权力的产物。”“这些规则和程序也限定权力并指导人的如何使用权力”。（13）但有关权力的规则，包括分配和行使的效益优化对社会公益而言，是不可能完全接受权力的这种自省的，即权力产生程序和因法律而形成的自我限制并不是其自认的可以达到“效益的优化”，必须有另一种力量来矫正和做为参照，即“规则来自社会，社会是其设计者”。（14）那么，这种来自于社会的力量的体现首先就应该是透视在先，对权力的整合的必须和可能都是因为透视权力的目的以及作用是制约、调整，使其不违背社会公意，对大多数人的利益起良好的维护作用。因此，社会的这种“设计作用”的规则是先要进行探讨的，其次才是如何“设计”。WTO的“透明度”原则，并不是一种抽象的基本规则，而是贯穿于整体规则体系的始终，即在双边和多边协议中的成员权利和义务的体现中，具体规则对成员的要求，首先就是其行为每一步骤都必须是可预测的，可知晓的，前后一致的（可遵循的）。1994年乌拉圭回合多边贸易谈判结果最后文件第4条称：“WTO协议必须作为一个整体予以开放，供所有参加方依照协议第十四条以签字或其他方式接受”，协议的“开放”即是一种“公开”的“透明度”。同样，对成员们内部权力运用中有关政策，对外贸易措施的制定，都要求“公开”，如有关“实施卫生和植物检疫措施的协议”附件，“卫生和植物检疫法规的“透明度”第2条中有关各成员对“卫生或植物检疫法规的公布”，要求在“开始和生效之间的合理的时间间隔”，是因为要让出口成员，按照对方公布的法规要求，调整其产品和生产，以适应进口成员的要求，即“透明度”的规则的所要起到的作用，就是要让相对方能够“遵守”和监督对方“遵守”。这种“遵守”和监督行为本身就是规则的最基本要素，因此，权力将不能逃避这种“公开”，不能只是制约他人而自己不受制约。
