城管公务活动暴力化现象的体制性省思(1)(2)
2017-08-14 02:21
导读：有关部门法秩序观念淡薄的背后，是法观念的偏颇。长期以来，在正统的 法学 理论及官方的法观念中，对法的认识，所持的是“法国家一元说”，即所谓
有关部门法秩序观念淡薄的背后，是法观念的偏颇。长期以来，在正统的
法学理论及官方的法观念中，对法的认识，所持的是“法国家一元说”，即所谓的“法是由国家制定或认可，反映掌握国家政权阶级的意志，并由国家强制力保障实施的行为规范”， [5]突出的是法的国家性、阶级性和强制性，忽略了法的公平、正义、人权保障的价值。在这种“国家一元”的法观念支配下，法更多的被看成是一种工具，“法律工具主义”观念及采取压制型治理的方式遂大行其道，对现代法治建设构成巨大的障碍。[6]
（二）城管公务活动暴力化，直接原因在于权力的不受约束
第一，城管权力不受约束。首先，从规范的层面来看，由于至今尚未出台全国统一的法律，各地城管执法的直接依据是各地方政府制定的“政府令”。这些“政府令”立法层次之低估且不论，而且普遍地具有以下非理性的特征：以规定罚款内容的实体性规范为主体、执法程序及执法监督内容严重缺位、立法技术极其粗糙、赋予城管部门的自由裁量权无边际。其次，从实践的层面来看，当前在各地的城管部门中，相当一部分“执法队员”是根本不具备法律知识以及城管执法所涉及的工商、税务、环保等领域专业知识的社会招募人员，由于“人情”、“关系”的影响，导致进人把关不严，甚至很多品行恶劣的人都混迹于城管队伍之中，加之由于不是正式编制内的公务员，“执法经费”无保障甚至还要靠“自筹”，这些城管队员考虑最多的不是如何公正执法，而是如何完成“执法指标”或“创收任务”。由于以上情况的存在，遂导致现实中城管完全处于一种权力不受约束的、为追求自身利益而随时扩张的冲动所支配的状态。
（科教作文网http://zw.NSEaC.com编辑发布） 第二，作为城市“管理者”的官员权力的不受约束。改革开放至今，由于政治体制改革严重滞后于经济体制改革，制度性约束的缺位使行政权力处于一种极度扩张的状态。例如，近年来，一些地方给公务员涨工资的决定几乎总是能畅通无阻地通过，在某些地方，政府官员的“车补”往往就远远超出普通职工的薪水，而从近期的“彭水诗案”[7]、陕北志丹县“短信诽谤案”[8]、辽宁西丰“抓记者案”[9]、山东高唐“网络诽谤案”[10]等一系列所谓的“诽谤领导”的案件处理中更可以看出不受约束权力的蛮横。回到城管问题上来，城管为什么要“与小商贩为敌”？难道真的城市市容市貌比弱势群体的民生还要重要？事实上，必须承认，作为“理性人”和“政治人”，官员不可能不追求自身利益的最大化。在我国，由于党政官员事实上实行的是行政任命制，使官员们养成了对上不对下负责的习惯。对官员们来说，城市市容市貌是上级领导可以看得见的，是显性的政绩。因此，作为城市“管理者”的官员们，千方百计考虑的是“政绩工程”。著名学者秋风指出，特别是“近些年来，商业化又深深渗透到政府活动过程中。巨利当前，城市政府趋向于直接对民众使用暴力。城管的野蛮执法，乃是城市政府权力趋向野蛮的一种征兆”，“如此设立的城管，基本上是城市主政官员的工具, 而不具有多少公共性质。城管不受限制的权力的背后，正是城官不受限制的权力。” [11]
（三）城管公务活动暴力化，折射出法律和政策的决策、出台、运行、反馈与纠错机制存在缺陷
首先，立法机制存在缺陷。中国传统法律文化中缺乏民主的传统，强调的是“法自君出”、“民可使由之，不可使知之”。中华人民共和国建国后，作为我国根本政治制度的人民代表大会制度在发扬社会主义民主方面发挥了很大的作用，但是，由于人民代表大会制度中身份代表制、间接选举为主的方式、代表构成中官员比例过高等问题的存在，再加上长期以来立法所奉行的自上而下的、政府包办一切的、“部门立法”的模式，公民缺少有效的参与途径，使得弱势群体的声音难以在立法中得到反映，导致部分立法中存在着较为严重的“贵族化”倾向。例如，1999年，沈阳市“行人违章，撞了白撞”的极不人性的交通事故处理规则的出台以及随后多个城市的效仿。又如，2008年3月公安部全国治安管理工作会议讨论将以具有合法固定住所为基本落户条件，如果实行，只能造成谁买得起房子就有城市户口，买不起房子就没户口的局面。而现实中，中国的所有垄断部门特权的背后几乎都有相应的“立法”作为支撑，则更是这种立法模式所导致的恶果最直接、最真实的写照。城管制度也是这一立法模式的产物，该制度的诞生并未经过系统的、周密的学术论证，亦无社会各界充分参与的讨论。各地官员出于“政绩工程”的考虑，在“政府令”中纷纷塞入“与小商贩为敌”的种种规定时，并没有甚至根本就不用考虑是否应当召开听证会充分听取弱势群体的意见。
