乡镇政府依法行政问题探讨(2)

　　一是机构设置与职能变更的“垂直运动”导致权力虚化。在20世纪80年代，乡镇的各项管理职能都非常集中，乡镇属于强权状态。随着部门立法的兴起，为了强化某一项职能，一些部门，特别是具有收费和处罚职能的部门，纷纷从乡镇独立出去。随着一些权力在实际运作中的弱化，一些原先属于县市管理的义务性权力又纷纷下放给乡镇，实际上就是甩“包袱”给乡镇，如农机、农技、文化等站所。时至今日，乡镇法定的职能仅有计划生育、民政救济、武装动员等几项，其余的国地税收、工商管理、土地管理、社会治安、农田水利、林业管理，其资金、人员、项目和相关权限实际上上收到县市主管局，乡镇只留存计划生育、民政救济等义务性职能。这也是近些年来一些学者提出要取消乡镇政府的现实依据。

　　二是行政权力的“租借行使”导致权力的风险加大。由于乡镇政府在政府机关序列中处于最底层，在权力“垂直运动”的影响下，乡镇政府为了“生计”，千方百计地寻求权力支撑；一些已经垂直的部门为了更好地行使在农村的权力，将一部分权力“租让”给乡镇政府，与乡镇政府分摊收益，比如地税部门的小税种征收；一些部门将一些难以行使的权力强行推让给与之有利害关系的乡镇政府，将该项工作与乡镇政府的收入状况、评先评优挂钩，如财政的农税征收（财政局是农税征收法定主体）、计划生育（计划生育局是计划生育执法主体）。一部分本应由市场运作的业务，在一些利益部门的指使下变成一种行政命令，通过乡镇得以实施，如强行征订党报党刊、强行推广某种农作物种子等。在扭曲的权力格局下，乡镇政府成了各种权力的主动和被动行使者。“上面千条线，下面一根针”，使乡镇政府变成了有限权力、无限责任的现状。乡镇政府在“胡萝卜 大棒”的驱使下，在本辖区内“借权”开展行政工作，这种现象往往是部门“无风险”受益，乡镇政府高“风险”受益，一旦出现恶性案件，乡镇政府就成了替罪羊，乡镇党政“一把手”就成了打板子的首选对象。

　　三是搞 “运动”的行政方式导致乡镇行政的高成本，低效益。“运动”式乡镇工作程序一般是先由上级层层开会下达行政指令，由乡镇负责人亲自挂帅，层层建立工作领导小组，层层签定责任状。再召开动员大会，组织学习上级指示精神。然后按照上级规定的时间分步实施。为了保证工作的顺利开展，上级一般会建立临时检查组到乡镇检查工作。由于许多工作本来没有经过可行性论证，工作要求难以达到，乡镇只好采取省略步骤或集中办“点”的方式应付上级检查。检查过关就等于交差完事。这种“运动”式行政方式常见于达标升级活动，建立“政绩工程”活动，具有非常“高”的效率，对政绩评价有很强的蒙蔽性，能浪费大量有限的行政经费，造成地方不可估量的损失。如在“普九”、农业基地开发等方面，已经出现了很多的教训。当前，一些地方的“招商引资”正在以这种方式出现。，令人担忧。

　　四是“三农”问题等矛盾的日益凸现导致乡镇权力难以招架。“三农”问题归纳起来就是中国农村人口众多与土地环境资源、教育资源、就业岗位、社会保障资源的相对匮乏的矛盾，中国农村一切问题均因此而起。在这种矛盾运动中，乡镇政府一直以来起到了稳定的作用。在乡镇政府的“作风粗暴”式的工作