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行政立法的扩张与控制——从规章在我国法律渊

2017-08-28 01:06 内容提要：文章透过规章在中国法律渊源体系中的地位变迁，分析了行政立法权扩张与发展的原因，探讨了行政立法中的自由裁量权的扩展和“行政立法”的正当性、合法性等相关理论问题。作者提出应通过控制立法中的自由裁量权、建立对包括规章在内的抽象行政行为的司法审查制度来进一步加强与完善对行政立法的法律监控。

　　关键词：行政立法，行政权，规章，法律渊源，抽象行政行为，司法审查

　　自1979年以来，中国的立法实践着实取得了很大的成就[1]，但与此同时也暴露出方方面面的欠缺，比如许多有争议的问题只是形式上获得了某种制度上的确定，而如何客观看待这些问题却仍然充满着理论与实践之间的矛盾与困惑。“行政立法”以及规章在我国的境遇就是对这一张力的生动说明。围绕着如何看待“行政立法”以及行政规章也是“法”的问题，理论界尤其是宪法学、行政法学界一直争论不休。2000年《立法法》出台后，规章作为法的渊源之一种以及规章的制定也是一种立法的问题在制度上有所确定。虽然《立法法》肯定了行政机关的行政立法权，并规定了行政立法的范围，但它并没有真正疏导某些理论认识上的偏颇，同时许多相关规定也未必尽如人意[2].今天看来，行政立法仍是目前中国急需规范的环节之一。另一方面，暂时抛开理论上正当性的争论不谈，我们又不得不承认：规章作为行政立法中不可或缺的组成部分，不论是从宪法规定、立法制度、行政行为理论，还是从国家生活的实践来看，其地位和作用都不容低估。

　　对“规章”这一长期存在，并已获得制度认可的法的渊源应如何理解？又该如何看待与之相联的“行政立法”事实上的兴起与扩张？更重要的是，应如何恰当地审视其与我们当下生活世界的相关性？对上述问题的思考将成为本文关注的焦点。

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　　一、事实：规章在中国法律渊源体系中的变迁进程

　　“法律渊源”这一术语迄今尚未在西方法理学中获得一致的含义。通行的观点一般将其划分为两大类别，即正式渊源和非正式渊源。正式渊源意指那些可以从体现为权威性法律文件的明确文本形式中得到的渊源，主要有宪法和法规、行政命令、行政法规、条例、自主或半自主机构和组织的章程与规章、条约与某些其他协议，以及司法先例。而非正式渊源是指那些虽然尚未在正式法律文件中得到权威性或至少是明文阐述与体现的，但具有法律意义的资料和值得考虑的材料；包括正义标准、推理、衡平法、公共政策、道德信念、社会倾向和习惯法等。[3]在当代中国，概念上，法律的渊源指效力渊源，即根据法律的效力来源而划分不同形式，如制定法（也可称成文法，包括宪法、法律、行政法规等）以及习惯、政策等。我国法的渊源是以宪法为核心的各种制定法为主的形式。[4]　中国法律渊源的划分，既受到中国历史上法律渊源方面的影响，也离不开前苏联法律渊源理论的制约，但主要依靠中国自1949年，特别是近十几年来立法的经验。

　　改革开放前，规章一般指国家机关、企事业单位和其他社会组织的内部规则，主要指其内部制度的表现形式。理论上，它不属于法定制度，不具有国家强制力。1982年后宪法与法律开始规定国务院部委有权制定部委规章，省政府有权制定地方政府规章。后来的发展进一步扩大了规章的制定主体范围，这样，所谓规章，即行政规章，包含国务院各部、委员会和其直属机构制定的部门规章和国务院批准的较大的市以上地方人民政府制定的政府规章。2000年《立法法》确定国务院所属部门和地方有关政府可以制定规章后，规章在中国就不仅以内部制度的形式表现出来，更作为“法”的一种形式表现出来[5].以下就是这一变迁进程的时间表。

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　　新中国成立初期，依照新的国家学说和政制理论，全国人民代表大会成为最高国家权力机关，成为其它一切权力的源头。从建国后颁布的第一部宪法（1954年宪法）开始，“中国在国家最高权力机关的立法权问题上一直仿照前苏联1936年宪法模式：全苏立法权专由苏联最高苏维埃行使，最高苏维埃主席团颁布法令。[6]”1954年宪法规定，全国人大制定法律，全国人大常委会制定法令。在这一制度设计之下，连全国人大常委会都没有获得国家立法权，遑论国务院和地方政府，可谓“法不二出”。