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论社会行政法(1)

2017-09-14 01:00 关键词: 社会公平正义/行政法/行政给付义务/公民公法受益权
内容提要: 社会公平正义是我国社会和政府职能的首要价值,构建社会行政法也成为发展我国行政法及其司法审查制度发展的主题。社会行政法的主要内容,是保障公民的社会权和其他公法受益权,规范行政机关行政给付和其他社会服务义务。公民的集体受益权、行政机关对社会公共事务的决策程序、相关群体的利益表达和参与机制,是社会行政法的核心范畴。 根据中国共产党第十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,我国政府职能正在进行重大调整,维护社会公平正义和实现公民的社会权利成为我国政府的核心职能。这是我国实行社会主义市场经济和加入世界贸易组织以来,我国行政法面临最重要历史变化。同时这也是行政法学最重要的发展机遇,将行政法置于社会正义基础之上是行政法学研究进入国际研究主流的重要路径。 一、 行政法的变迁及其正当性 欧洲法谚道:公法易逝,私法长存[ 1 ]。法国公法学者狄骥说过,同任何一种社会现象一样,法律也处于持续的变化之中。从某种意义上说,国家的变迁也就是法律的变迁[ 2 ]。行政法的生命和正当性,在于同社会正义实现形式和政府作用的同步变迁。行政法的使命是为政府组织和活动提供合法性准则,这种合法性准则的内涵就是政府作用与实现社会正义的关系。如果行政法不能随着政府作用的变化而实现制度变迁,就不能有效地保证政府在实现社会正义中的应有作用。 在市场经济条件下,行政法经历了三个历史类型:自由行政法、社会行政法和经济全球化行政法。市场自由竞争必然导致垄断和社会差别。为克服市场失灵和缓解社会矛盾,政府改变放任政策,转而对社会经济生活实行干预,限制自由权利和维护社会公平。随着政府作用的变化, 19世纪后期自由行政法向社会行政法的转型。例如法国行政法从所谓“公共权力”行政法转入“公共服务”行政法,德国行政法从“自由法治国”行政法转入了“社会法治国”行政法。社会行政法的主旨,是克服市场缺陷,维护社会公平正义和保证社会和谐。“行政并非仅系国家实践法律与行政目的的手段,而是应作为国家福利目的之工具,来满足社会正义之需求。”[ 3 ]当代经济全球化和全球行政改革对政府社会职能提出强烈挑战,行政法正在经历向经济全球化行政法的转变。这一过程将持续相当长的时间,所以对多数国家来说,社会行政法仍然是当代行政法的主要标志和根基所在。社会行政法是行政法发展不可逾越的一个历史阶段。 自由行政法的正当性基础,是社会自我调节可以实现社会正义的假设。作为社会主体的个人,不但可以通过行使其财产权和自由权获得自身幸福生活,而且社会公平也可以通过个人之间的契约性合作关系实现。如果出现了社会差别和个人弱势地位,也被认为是个人能力所导致的个人不幸,既不是社会公共问题也不能归咎于政府责任。不仅如此,社会差别还被认为是发挥个人创造潜能的社会激励机制和社会进步动力。物竞天择的自然法则虽然带有一些野蛮性,但也被认为是一种社会正义原则。在自由行政法框架下,政府对个人竞争的干预理所当然地被认为是不必要的和非正义的。政府的作用只能是对个人的财产权、自由权和契约关系提供保护,并对个人滥用自由权的行为进行限制。“消极政府”、“守夜人政府”和“秩序政府”就是对这种政府作用的典型描述。德国迪特尔·格林教授对此写道:“这一模式的基础是假设在没有外部干涉自身发展的条件下,这一社会自身就有能力达到富裕和正义。达到这一效果的手段应是平等公民的自由意志。这一意志一方面允许每个个人独立形成自己的看法,自己确定自己的利益并相应地表示自己的态度;另一方面又告诉每个个人为了满足自己的要求,要和其他人,即同样自由的其他社会成员的意志一致起来,在没有外部强制情况下形成的共同意志中产生合理的利益平衡。当然包括贫困的社会差别并没有因此而消失,但在个人自由的制度下这种差别完全可以归结为是个人原因所致,所以不被看作是不合理的。”[ 4 ] 在通过公民自治就能达到社会公正的前提下,法律的任务就是将以国家名义将个人“自由意志”神圣化和制度化。国家承认个人契约确立的权利义务具有法律效力并提供保护,民法和商法成为市民社会的“圣经”。在这一历史阶段中,由于政府实行放任政策,政府执行消极的秩序保护职能,所以公法的角色作用主要由宪法和司法诉讼法扮演,行政法的作用是比较小的。以两大法系法、德、英、美四国为例,尚不说英美国家通过传统的普通法就足以对个人自由权利提供保护并约束政府不违法干预,就是自由主义时期的法国“公共权力行政法”也只是缺乏独立性的行政裁判系统和零碎的判例,限于对侵犯个人自由的行政进行监督和对受到行政侵权的公民提供法律救济。 社会行政法,是为克服市场缺陷支持政府干预职能的法律制度。社会行政法的正当性基础在于,完全依靠个人自治、市场机制和社会自我调节不能实行社会公平正义,积极的国家作用被认为是克服市场缺陷和推进社会正义的选择。德国教授对此分析道:“??有一点是肯定的,那就是市场机制没有能力在所有的情况下或对每一种财产都提供正义性的利益平衡。??公共福利不可能依靠个人自由自动出现,而是必须在自由的条件下以积极的作用才能得到。平等自由取决于对个人自治的限制和重新分配财富。与消灭等级制封建制度对个人发展的障碍以及国家的强迫权和解放生产力相反,这个任务当然不能通过限制国家来得到解决,而只能使用国家权力得以实现。”[ 4 ]4政府对个人自由的积极干预被看作是实现社会正义的现实化形式:“从质的角度来看,最大的变化在于由于正义问题的现实化,国家的作用脱离了预定的和几乎是自然的社会制度的约束,国家只是为了保护该社会制度免遭破坏。与此相反,社会制度本身变成了国家改变和组织的对象。”[ 4 ]51政府干预成为实现社会正义必要因素的前提下,行政法在法律上确认政府对个人自由的干预是合法的。为了使政府干预维持在宪法规定的基本自由框架以内,也为了使政府干预仅仅是为了克服市场缺陷不是取消市场本身,必须依靠行政法为此规定法律界限和提供活动准则。 所有以市场作为体制条件的行政法,都不可避免地会经历自由行政法向社会行政法的转换,就像市场失灵必然导致政府从放任到干预的转变一样。我国当代行政法,与市场取向的经济体制改革和市场经济体制建设一起成长。从1989 年公布行政诉讼法到2003年出现全国性突发公共卫生事件,我国行政法一直以减少政府干预职能和扩大市场作用为宗旨,扩大和保护公民、法人和其他组织的法律自主权和自由权。但是市场机制的作用应当受到公平正义社会价值的约束,行政法也要以社会公平正义的实现方式及其政府的作用作为其正当性的根据。“市场应当理解为一种法律架构,根据它们是否促进人类的利益进行评价,而不是自然或者自然秩序的一部分,也不是一种简单地促进人们自愿交易的方法”[ 5 ]。实行改革开放和市场经济体制“这种空前的社会变革,给我国发展进步带来巨大活力,也必然带来这样那样的矛盾和问题。”目前影响社会和谐的矛盾和问题主要是:“城乡、区域、经济社会发展很不平衡,人口资源环境压力加大;就业、社会保障、收入分配、教育医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出; ??”[ 6 ]。这些问题和矛盾难以仅依靠市场和社会自我调节机制解决,需要确立稳定的政府职能来应对,需要社会行政法来规范。随着维护社会公平正义成为政府的主导职能,传统行政法的不适应性日益明显,构建社会行政法就成为我国行政法发展的主题和方向。社会行政法的主要任务是保障公民社会权和其他公法受益权的有效实现,对政府履行行政给付和其他公共管理与公共服务义务进行监督。 虽然社会行政法是市场经济国家行政法发展不可逾越的阶段,但是我国社会行政法的构建却有着不同于法国、英国、德国和美国等国家当年构建社会行政法的时代条件,即经济全球化。传统的自由行政法和社会行政法,都是以相对封闭的民族国家行政为基础构建的。在资金和产业的世界性跨境自由流动受政府壁垒限制的条件下,国家可以比较稳定地筹集进行财富再分配所需要的资金。但是在经济全球化背景下,由于政府壁垒的减少和消除,投资和产业可以按照商业规则在全球范围内自由流动。增加企业税收和企业社会义务必然降低对投资经营的吸引力,政府运用国家权力筹集实行福利政策资金的能力受到极大削弱。 市场取向的经济全球化,迫使各个国家为回应全球竞争和提高本国产品竞争力,在削减或者维持社会福利项目上徘徊不前,它表现着各国在市场自由竞争与政府维护社会公平功能的平衡关系上选择的艰难。德国学者说,市场导向的经济全球化提出的问题是传统的,即怎样才能有效地发挥自我调节的市场的配置功能和发现功能,而不致造成背离民主制自由社会的一体化条件的不平等分配和社会代价。他认为,无论从哪个角度看看,经济全球化都破坏了一度得以实现的社会福利国家妥协的历史格局。凯恩斯主义福利国家认为,受到残酷市场竞争被排挤到“下层社会”的“多余者”,即所谓“风险群体”,其个人难以抗拒这种集体命运,难以依靠自己的力量改变其社会处境。市场竞争带来的严重社会分化和不公正,在很大程度上指望国家来调节和平衡。国家通过推行福利和社会保障政策,来处理经济效率与社会分化的矛盾[ 7 ]。社会团结、社会和谐和社会稳定,是市场自由竞争对经济社会发展作用的底限。任何一个国家都不可能放弃社会公平正义和社会稳定,简单地实行放任政策依靠自由竞争追求经济增长,我国也是这样。只要政府将维护社会公平正义奉为首要价值,社会行政法的构建就是必要的。 二、 政府社会职能与公民权利 社会公平正义的实现方式,决定着政府职能在推进社会公平正义中的作用及其行政法的内涵和类型。由于市场和其他社会自我调节机制在实现社会公平正义上的有限性,政府社会职能有必要取代社会自我调节成为实现社会公平正义的主要因素。社会行政法认为在保持市场对资源配置发挥基础性作用的同时,维护社会公正作为政府主导职能是合法的。全面概括新的政府职能对于确定社会行政法的适用范围和整个行政法结构有极大的关系。如果以市场机制和公民自由权作为分析基础的话,政府的作用分为消极行政和积极行政两大类。在有效实现社会公平正义的基础上,社会行政法可以将这两类政府职能统一起来。 消极行政是执行放任政策政府作用被限制在保护公民自由范围内的行政类型,秩序行政和“守夜人”都是对这种政府消极职能的概括表述。积极行政是政府为弥补市场缺陷执行干预政策的类型。但是由于社会自我调节失灵领域和社会公平正义内涵的不断变化,由此使政府干预职能在结构上非常复杂。它不只是简单地对弱势人员提供济贫性的物质帮助,也不限于教育、医疗、劳动安全、失业养老保障和交通、通讯、水、电、气的生活公共服务,以及随着人格尊严内涵和个人“幸福指数”不断发展而增加的内容,而且还有产业社会化、城市化、使用新技术引起的环境、资源、能源和规划等一系列社会公共问题。除此而外还有政府维护市场竞争的反垄断职能和传统的维护秩序职能。西方国家政府职能也有一个发展过程,“从量的角度来看,如果不考虑十分精确地区分各个阶段或严格的界限,可以分为三个阶段。第一个阶段是19世纪开始的,在这个阶段除了维护秩序的现有任务外,还要阻止对经济自由的滥用。从根本上来看这一任务可以通过从法律上来限制私人自治得到解决。第二个阶段是第一次世界大战以后开始的,在这个阶段国家正转为在出现社会紧急情况时和经济困难时进行干预,和特别是保障居民的最基本生活需要。这主要是对经济过程的干预,建立国家的供给体系和生活必需品企业。在第三个也是比较新的阶段,国家终于承担了在社会、经济和文化领域内对社会的存在和发展全面负责的责任。”[ 4 ]51 - 51我国在改革传统计划经济和建设市场经济体制过程中也存在部分政府干预职能,但问题是这种职能发展没有达到抵消市场机制消极作用的程度,从而加速了由于市场机制本身固有缺陷必然产生的社会矛盾,使构建和谐社会成为全社会的共同要求。 共4页: 1 [2] [3] [4] 下一页 论文出处(作者):