从国家预算的特质论我国《预算法》的修订目的(2)

　　考诸市场经济国家的预算法律制度和预算实践[8]，笔者认为市场经济体制条件下公共财政框架中的国家预算的定义应当是：国家预算（包括中央政府预算和地方政府预算），是指法定的众多预算主体依法定权限、按法定程序和规则，筹集公共经济资源依政府施政方针在潜在的公共支出项目之间进行选择，以求公共利益最大化的行为。这种选择包括两个方面的内容：从表象上来看，国家预算的结果体现为经中央或地方立法机构审议通过（即批准）的静态预算文件[9]；而从实质而言，国家预算体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序而又相互交叉影响的动态决策过程。笔者以为，对国家预算必须从静态和动态两方面来整体审视，否则，将会失之片面。因为动态的预算过程，如无纸面预算（即预算文件）加以体现将无从说明和检验其效果；而纸面预算，即便是经过严格审计的纸面预算相对于实际执行的预算而言仍然是有欠客观的。而这也正是各国立法为什么要加强预算过程控制的重要原因之一。

　　国家预算作为一种公共预算，它与“私人”预算相比，具有以下四个方面的重大特征：

　　第一，在国家预算中存在着拥有不同职权（事权）和不同优先偏好的众多的预算主体。与“私人”预算运用“私人”经济资源选择“私人”物品以满足私人“个别欲望”只存在一个或少数几个主体不同，在国家预算中存在为数众多的拥有不同职权和不同优先偏好的预算主体。虽然从最抽象的理论层面，我们可以说国家预算唯一的主体是国家，但在具体的预算实践中，国家预算作为公共预算是购买公共产品或公共服务（以下简称“公共产品”）以满足社会大众“公共欲望”的预算，而这些公共产品是由不同层级的政府、政府各部门及其所属机构（单位）等众多公共管理部门依据公共产品的范围及其不同性质相应提供或组织提供的。因此，国家预算亦应由层级递升的单位预算、部门预算、政府预算（分级预算）所构成。只不过因为预算编制的基准单位越小，立法控制就越严，所编预算的要求就越细密，相应的编制技术和水平也就要求越高。出于效率等方面的考虑，现行各国多通过法律将预算的编制界定在部门预算之上。但无论如何，这些经由法律规定的国家预算主体仍然是为数众多的。而众多的预算主体基于其不同的职权及由此而产生的预算偏好[10]，是远比“私人”预算难于协调的。但受任何预算收支终必平衡与任何公共经济资源的筹集都是有一定的政治限度的不易之理的支配，这些不同预算主体的不同偏好又必须加以协调和平衡，而这就需要设定预算规则与程序，界分和制约各国家预算主体的预算权力。也即需要专门的预算法的制定。

　　第二，在国家预算中存在着公共经济资源（财政资金）来源者和决策者的分离。与“私人”预算是预算主体分配和使用自己的经济资源不同，在国家预算中，预算编制（即分配财政资金）、