从国家预算的特质论我国《预算法》的修订目的

　　摘要：预算法的修订已列入国家“十五”立法规划。如何修订该法俾其适应新形势发展的需要，首先就要求我们对市场经济体制条件下的国家预算及其特质应有清醒的认识，在此基础上才能正确确定我国修订预算法的目的和基本原则，并以此指导修法实践。本文认为，国家预算作为公共预算，具有预算主体多元性、预算决策受托性等四大特征及技术性、政策性两大性质；其从法律上言是一种法定的混合信托，人民（纳税人）公共需要的最大化实现是国家预算的最高利益，保障公共需要的充分实现应为修订预算法的根本目的和价值追求。从现实国情看，我国预算法的修订应遵循“中改”、整体刚性与适度弹性结合、高度重视预算过程的制度设计等五大原则。

　　关键词：预算，国家预算，公共预算，预算法，修订

　　一、引言

　　一个人如欲用度无虞，需要预算；一个家庭如欲家庭和乐，需要预算；一个公司（企业）如欲兴旺发达，需要预算；而一个国家，如欲强国裕民更是离不开预算。预算是对稀缺资源的配置，是主体将有限的经济资源在潜在的支出项目之间进行选择，以求利益最大化的行为。预算，从最终意义而言需要而且意味着平衡，否则，即无需预算；同时，预算需要有一定的决策过程。对于国家预算这样的公共预算而言，由于预算主体及利益偏好的多元性、财政资金来源者和决策者的分离性、预算编制的多制约性以及预算过程对环境[1]的高度开放性等特征，更使得其充满矛盾和变易性。为实现国家预算平衡、为规范预算决策过程，以协调纷繁复杂的矛盾、平衡各方面的利益诉求，人民需要通过法律来订定预算规则、设定预算程序、界定预算权力义务与法律责任。此即预算法的制定。我们中国现行的《预算法》，颁行于市场经济体制目标确立之初、脱胎于有计划商品经济体制之时[2]，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙痕。随着经济、社会、政治等环境条件的改变，这一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进经济社会和人的全面发展的要求日益脱节，因而，迫切需要根据现实的国情加以修订。事实上，国家有关机关和部门早已深刻认识到了这一点，预算制度的改革与完善近几年来一直在中央和地方层面试点进行[3]；十届全国人大常委会已将《预算法》的修订列入了“十五”立法规划第一类[4]；今年3月22日，在《预算法》通过十周年之际，预算法修订领导小组与工作小组也已正式宣告成立[5]；初始的专家论证会、大型的预算法国际研讨会也已召开[6].但对于《预算法》究竟应该如何修改？修法的目的何在？修法的原则与内容如何？则尚未达成共识。为此，本文拟从探讨国家预算的概念、特征和性质出发就这些问题略陈浅陋，以就教于大方，并祈能对我国《预算法》的修订贡献绵薄。

　　二、修订《预算法》应从重新认识国家预算的概念、特征和性质入手

　　《预算法》的修订是对预算法律规范的修改，本质上是对国家预算规则、预算程序、预算权力与责任（义务）的修改。而这首先就涉及到“什么是市场经济体制条件下公共财政框架中的国家预算”的认定。质言之，修订《预算法》的逻辑起点应结合现实国情从深刻认识和准确把握国家预算入手。

　　在我国的经典教科书以及各种文献中，国家预算通常被简洁地定义为“政府的基本财政收支计划”[7].以“收支计划”来定义国家预算，初看似乎并无不妥。但是，一旦把它放到市场经济的背景之下并使之同现实的国家预算实践的诸多问题联系起来，又总会使人感到太过简单而缺了些什么。因为，收支计划，个人也好，家庭、企业也罢，都是需要而且可以实施的。但这些“私人”预算（即个人、家庭和企业部门等的收支计划）的实施，除法律规定的特殊情况外并不一定需要采用规范的报表形式，而且往往作为一种隐私或商业机密而不让他人知晓。但政府的收支计划则与此全然不同，它不仅必须由法定的主体依法定职权、按法定程序、采用法律许可的方法编制，其编制、执行的结果也必须公开，甚或整个预算过程都应当在一定程度上向社会大众开放。那么，国家预算为什么要公开？国家预算为什么要以预算文件（或预算法案）的形式存在？国家预算为什么需要制定专门法律来订定规则和程序、界分权力与责任呢？这些问题的解决，必须从探讨国家预算的概念及其与“私人”预算之间的不同特征中去寻求答案。