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集体土地所有权的缺陷及完善对策

2017-09-23 01:32 我国土地的社会主义公有制，包括全民（即国家）所有制和农民集体所有制。农村合作化以后，由于集体土地所有体制的几经变化，各种形式的农民集体所有并存，且有的界限不清。随着改革开放的深入发展和市场经济体制的逐步建立，土地作为资源和资产的重要作用日益凸现。为了应对实行家庭承包经营和对外开放后出现的新形势，国家加强了对土地管理的立法。故综观所有土地问题的立法，行政性的保护国有土地所有权的法律法规居多，而经济性的保护集体土地所有权的法律法规相对不足，致使在集体土地所有权方面存在诸多法律缺陷。为满足农村市场经济发展的需要，必须进一步健全以完善农民集体土地所有权为主要内容的集体土地法律制度。

　　一、集体土地所有权的缺陷

　　1.性质模糊

　　在人民公社时期，政社合一的体制使集体组织具有双重属性，集体土地所有权的性质模糊不清。过去，人们一提到集体土地所有权性质问题，大只在于说明它与国有和私有的区别，至于土地所有权的主体、内部结构及实现形式，则很少有人问津。实行家庭承包经营后，这个问题才逐渐引起重视。近几年来，学者们对集体土地所有权性质发表了各种不同的观点，其中具有代表性的有三种：第一，集体所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权；第二，集体土地所有权是一种新型的总有，集体成员对集体财产（土地）享有占有、使用和收益权，并且依法按平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权；第三，集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体财产（土地）为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权。（注：参见温世扬：《集体所有土地诸物权形态剖析》，中国法学会民法学经济法学98西安年会学术研讨会论文。）根据《土地管理法》和有关法律的规定，农村依法属于集体所有的土地归“农民集体”所有，由“集体经济组织”或村民委员会或者村民小组经营、管理。可见，集体经济组织是一个经济单位，即凡资产属于集体所有的从事生产经营活动的组织均可称为集体经济组织，而以土地所有权为核心的“农民集体”-分为乡（镇）、村和村内的“农民集体”，并且在一个乡（镇）、村和村民小组的区域内，这种对应的“农民集体”只能有一个。“集体经济组织”则无对应关系，一个“农民集体”可以有多个集体经济组织。所以，以上第一种观点认为集体土地所有权由集体经济组织享有，既不符合当前的实际，也不符合现有法律的规定。第二、第三种观点认为，集体组织成员的权利和集体组织的权利都是集体土地所有权的组成部分，这一点值得肯定。第二种观点注意到了集体成员的权利，忽略了集体组织的权利，“总有”的权利不能实现，故有不足之处。第三种观点认为集体土地所有权应由集体法人组织享有。集体组织是不是法人和应不应该成为法人值得讨论。目前，法律尚无明确规定。但应指出集体组织成员对集体财产（土地）享有的只是社员权而非股权。有学者认为，“农民集体所有权的主体就是一定组织范围内的全体农民”。“农民集体”既非个人，也非法人，不是一种独立的民事主体，不能作为人格者享有土地所有权。（注：见韩松：《我国农民集体所有权的实质》，《法律科学》92年第1期；《我国农民集体所有权的享有形式》，《法律科学》93年第3期。）即认为，集体土地所有权是一种抽象的权利，不是具体的，实实在在的权利。这种观点虽然反映了当前“农民集体”和集体土地所有权现状，但无助于解决业已存在的现实问题。

　　笔者认为，集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权，“农民集体”不是一个抽象的名词，而是一种能按章程或规则行使权利的组织形式。在“农民集体”中每个成员的权利是平等的，如对集体土地享有平等的承包经营权。集体成员的权利是集体所有权的组成部分，全体成员大会是集体的最高权力机关。但是，集体中的成员不能以个人身分享有和行使集体所有权，对集体土地和其他财产不享有可分割的特定份额。所以，集体所有既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有。对集体土地所有权作此理解，符合《民法通则》第74条“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”和第78条“共同共有人对共有财产享有权利，承担义务”以及共同共有人不得要求将共有的财产分出或者转让的规定。集体土地所有权性质的模糊，是集体土地所有权弱化的原因与表现，其直接后果将进一步导致对土地无人负责。