预算 宪政价值和法律控制律毕业论文(3)
2017-10-25 03:46
导读：第二，关于预算审批中存在的题目 由于财政部分提交人大审查的预算草案过于粗疏，加之预算审查专业性、技术性很强，而目前各级人大预算审查专业职
第二，关于预算审批中存在的题目 由于财政部分提交人大审查的预算草案过于粗疏，加之预算审查专业性、技术性很强，而目前各级人大预算审查专业职员匮乏，因此，人大很难对预算进行细致的审查。不仅如此，由于人大对预算案审查的时间过短，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实。一年一度的各级人民代表大会会期一般不超过十五天，而人代会要依法进行各项预定的议程，其中审查预算的时间最多不超过一天，地方的人代会由于会期较短，留给审查预算的时间甚至只有几个小时，因而代表们没有充裕的时间仔细查阅预算草案。[10]多数代表在举腕表决时实在并不知道政府预算的内容，更不用说对预算内容的真实性和公道性进行判定。这样造成人大对政府预算的审议走过场。政府的预算没有经过严格把关就生效并付诸实施，其结果是预算的执行和监视也同样失往意义，而且人大这种未尽职责的态度反过来助长了政府编制预算的随意性。这样看来，预算的审议过程像是人大和政府在演戏，一方提交报告另一方通过无疑，彼此心照不宣、配合默契。 为了进步预算草案审议实效，除了首先强化人大对政府预算监视外，还要加强人代会对预算的审议能力，延长人代会对预算的审议时间。为加强对预算的审议能力，有学者以为可以在人代会中设立预算委员会，辅助人代会行使预算审批权，辅助人大常委会行使预算调整审批权和决算审批权。[11] 也有人以为，审计机关应逐步由政府组成部分改变为独立的监视机构，进行预算的审查。但目前最现实选择是充实人民代表大会中预算职员，增加人民代表大会内部财经专业代表的比例。 第三，在预算执行方面的题目 预算一旦通过即具有法律效力，非经法定程序不得擅自改变。《预算法》第9条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。”但由于预算只是一个财政年度之初财政收支的预期，在预算执行的过程中要求预算的尽对不变是不现实的。《预算法》规定，假如在预算执行过程中碰到预算收进超收或短收情况时，政府应该提出追加或追减预算的调整计划，经相应的人大机关的批准，然后调整年度财政预算。但这一规定例来不被重视。《预算法》实施以来，地方政府对预算的调整比较频繁，预算资金调剂过于随意，预算与决算往往有很大差距。其原因直接缘于预算编制较粗，又缺乏科学论证，因而致使预算执行过程中经常发生追加追减现象。但更深层次的原因在于预算执行者并没有预算即法的观念，没有熟悉到不严格遵行预算就是违法，而且在实践中不执行预算也不受法律的追究，所以预算的权威性和强制性就历来被人们所忽视。为此，在预算执行的过程中，必须强化预算的法治观念，政府对预算的追加和追减的调整计划必须依法进行，同时，加大对预算违法行为的惩办力度。 四、完善预算的责任控制 长期以来，人们习惯于对财经领域进行政策性调整，对于不执行财经政策的行为通常称之为违反财经纪律。即便是象《预算法》这样的财经法律已经出台，预算已经纳进法律调整的范围，这一思维定势也未能改变。可以说，预算自始即具有法源性，预算一经议会确立便具有法律效力。固然预算受制于一国的政治体制和政治环境，预算不可避免会受政策左右。但政策与法律相比，具有时效性和不稳定性，因此，政策调整预算的结果会造成预算缺乏严密性、同一性，并终极导致预算风险的加大。在宪政国家，预算的财产基础是公共财产，即人民财产，国家或政府只不过是作为代理人为民理财，因此，国家或政府的一切预算行为都要对人民负责，人民通过代议机关制定法律来规制国家或政府的预算行为，所以，国家或政府也要对法律负责。这就意味着国家或政府没有按照人民的意愿为民理财并造成人民财产的损失，就理所当然地承担法律责任，而不仅是纪律处分。 然而，在我国，预算违法的责任性质、责任主体、责任形式以及追究法律责任的程序无论是在法理上还是在立法中都没有清楚的熟悉。 预算违法是单纯的违法还是违宪？预算作为重要的宪法规范，人大和政府不履行宪法中的预算职权或违反预算的法定程序是不是应当承担违宪责任呢？世界宪政史发端于对国王财税权的限制，预算作为经过议会议决的具有法律意义的财政命令，从来都构成了各国宪法的基本内容，其中包括了相应的宪法上的责任。在实行三权分立的西方资本主义国家，议会对政府预算案的否决会导致一国的宪政危机，前几年，美国联邦政府的财政危机很好地说明了这一题目。中国的《预算法》的制度设计中几乎没有预想到政府的预算被人大否决的情况，因此也没有规定预算被否决的法律责任和应对措施。立法者似乎不相信在我国会存在政府的预算被人大否决的可能。而且建国以来中国从中心到地方，也从来没有政府预算被人大否决的先例。究其原因，这一制度设计与议行合一的中国宪政体制是相适应的，与西方三权分立迥异其趣的是，中国的人大与政府之间的关系夸大的是同一性和一致性，而不是分立和制衡。当然，中国的宪法也规定了人大对政府享有执法监视权，表现为，政府财政部分向人大进行预算报告，提交人大进行审议。这一人大对政府的预算监视权的行使，实际上是可以对预算进行否决的。但我国的预算立法设计和预算法律实践如此默契似乎说明了中国不需要预算的否决制度。但事实却恰恰相反，多年来人大对政府预算案的完全接受是中国财政***制度的悲哀。近几年议行合一的原则受到宪
法学界广泛的质疑，由于它隐没了人代会与政府之间的监视关系。现实中大量的预算违法行为和巨大的公共财产损失呼唤着预算的人大监视权的切实履行。这里需要着重说明的是，政府的预算被人大否决后，政府需不需要承担宪法责任，承担何种宪法责任，这一题目还有待于进一步研究。我们以为，政府预算案的否决是人大对政府预算编制结果的否定，其主要原因在于财政收支或利益分配的不公道。预算案被否定不但会造成人力和物力的公共资源的巨大浪费，而且也会导致一国政府陷进财政危机。因此，政府要对这一结果承担法律责任，这一责任只能是宪法责任。 预算责任的主体一般是指预算的行为主体，但由于责任性质不同，其责任主体也不同。作为违宪责任主体，是指所有编制预算、议决预算和执行预算、监视预算的国家机关，即人大、政府及其各部分。作为行政责任主体，是指编制、执行和监视预算的政府及其各部分，特别是财政部分和审计部分，以及负有直接责任的主管职员和其他直接责任职员。预算不存在单位犯罪，因此，作为刑事责任主体则仅指个人，即负有直接责任的主管职员和其他直接责任职员，而不包括政府及其各部分。目前存在的题目是在具体的预算治理环节中，由于主体不明导致责任不清，如在预算资金违法使用上，对于预算支出单位、预算单位、预算审批人、预算拨款人和用款部分、用款单位等有关单位和职员分别应承担什么责任，并无明确的规定。
