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在WTO框架下对我国面临的跨境污染输出问题的法

2017-12-07 01:36

摘要 在加入WTO以后，我国在防止外国污染物跨境输出方面将面临10分严峻的挑战。本文试对这种现象进行，指出其产生原因、基本形式及趋势，并从微观的层面上，以我国现行规定为基本制度背景，对3种典型的外国污染物跨境输出行为予以重点关注，并给出相应的法律应对策略。
关键词：污染输出 跨境 WTO


Abstract Our country is now facing a serious challenge that so much pollution coming abroad has been arriving . theme is going to analyze this phenomenon, points out the reasons, basic forms, and the developing trend of that. Also, it will concern the three typical “international pollution displacement” behaviors backgrounded by the present law arrangement situation in our country, then the paper tries to put some counter law measures forward.
Key Words: Pollution-output transboundary WTO


随着全球化的迅猛发展，特别在WTO规则成为全球贸易秩序主宰的今天，旧的贸易屏障迅速坍塌，而新的防御结构有待完善，在贸易壁垒的重构间隙，特别是对于那些法制进程滞后于WTO普遍规则要求的国家，跨境污染转移已变成1种常见的现象，跨境污染的发生频率和造成的后果，随着的发展，非但没有减轻，反而愈演愈烈，已经从简单的直接垃圾出口，发展到输出污染技术设备乃至整个行业，所造成的环境损害也有个别、微观发展到普遍、巨量，而且难于治理。现实中的污染转移现象可以分成两类：1是在人为控制下的跨境转移行为以及随之出现的污染物或污染后果，污染转移的全过程在特定主体的有意识的控制之下，转移污染本身是其直接或间接追求的目的，如走私垃圾；另1类则是在力的作用下发生的、其转移过程和后果不由当事人的主观意志决定，如由火山爆发引起的灰尘污染，由于意外事故发生的污染，如切尔诺贝利核电站泄露事故。

（转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）

学界有学者著文论述的污染跨境转移似限于发生在国与国之间的以走私，贸易，或投资为形式的污染位移，这种位移具有明确的目的地，而在实际中，存在这样的情况，有污染跨境转移的发生，但是不存在明确的对象和目的地，因而也更加难以防治。最典型的例子就是大气污染的转移和通过海洋水体的污染转移。为了区别上述的两种情形，本文采纳“输出”的概念，强调本文所谓污染位移的目的地特定性，所以，实际上本文所关注的就是对环境污染转移现象分类的第1种。。

1、 跨国污染输出的现状及成因分析
（1）我国面临的跨国污染输出的现状
改革开放以来，我国政府加强了环境保护工作，对危险废物的越境转移和污染密集产业引进，采取了严厉禁止和坚决反对的态度。1990年3月22日，政府签署加入了《巴塞尔公约》，同时在我国制定的1系列环境保护法律、法规中都做出了危险废物的越境转移和污染密集产业引进的限制性规定。
近年来，我国部分地区从境外转移污染的事件时有发生。从这些事件分析，发达国家向我国污染输出主要有以下形式：1
（1）兜售“资源性”废物为名，通过直接贸易形式把“洋垃圾”转移至我国。即污染物的直接输出；如近期，浙江台州、广东南海等地区洋垃圾拼成“名牌电脑”事件，屡被媒体曝光，针对这1问题，在国务院新闻办举行的记者会上，国家环保总局副局长汪纪戎专门回答了记者的提问。2上海南京也曾经发生类似“洋垃圾”进口的事件。
（2）通过提供假检验证书或其他欺诈手段，向我国输出在本国禁止生产和流通的有害产品，1般是1些已经被淘汰的库存产品。即污染产品的输出；
（3）以直接贸易的形式向我国输出在本国禁止生产的石棉、铸造、有色金属冶炼、化工、医药、纸浆生产等高污染产业或者项目，即对环境产生污染的技术设备和污染行业的输出。有些地方面制定了各种优惠政策以吸引外资。1些外商以此为机会，在我国不少地区投资兴建污染治理费用高、处理难度大、易给我国带来严重污染和危害的生产性，以获得高额利润。
污染跨境输出实质是污染致害后果和治理补救责任的转移。本质上反映发达国家与发展中国家在经济发展问题上的对立，1方面发达国家在占有大部分经济资源的同时，还想要享受优质的局部环境，于是，通过各种手段转移环境危险；另1方面，发展中国家希望获得发展，不得不已牺牲自己的生存环境质量为代价。在这种短视环境观念的支配下，这样的1场交易最终没有获利者，双方都将为此付出沉重的代价。好在随着人类理性的崛起，可持续发展战略已被普遍认同，积极合作，共同控制污染的跨境输出已经成为各国共识。

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（2）跨国污染输出的成因
促使污染跨境输出的原因归纳起来有如下几个：
1、污染废物发生量的膨胀
全世界每年产生的危险废弃物约有3亿吨，其中90％产生于发达国家。这还只是平均水平，对于发达国家，由于其环境标准往往高于家，因此在发生同样收益量的前提下，其被列为有害废物的副产品的相对数量偏高，这在客观上也促使发达国家通过废物的跨境输出来缓解其国内的环境压力。
2、发达国家转嫁环境危险动机的客观存在
各国的经济发展水平、国民的环保意识、环境的经济价值观念的不同带来对有害废物贸易的经济价值评价观的差异。发展中国家由于受经济文化发展水平的制约，满足于进口废物带来的短期资金收入，而发达国家通过输出有害废物，可以节约大量的用于环境治理的资金，还会取得国际贸易利益。据统计，危险废物在非洲处置大约需40美元1吨，而在欧洲需要4-25倍的费用，在美国为12-36倍。3 ，很多发达国家在处理危险废物方面的环保法规和标准都日益严格起来。在美国，1吨有毒废物的处理费高达400美元以上，比70年代上涨了16倍。而在1些发展中国家，因环境标准低，危险废物的处理费仅为美国的1／10。这种差价使1些垃圾商为从中牟利，把大批有害废物越境转移到发展中国家来。据报道，仅1986—1988年间，发达国家向发展中国家出口的危险废物就达600多万吨。目前，每5分钟就有1船危险废物跨越国界。1996年4月发生在北京市平谷县的“洋垃圾”事件也是美国违反《巴塞尔公约》，假借出口混合废纸的名义向中国倾倒有害废物的典型事件。

本文来自中国科教评价网

3、发展中国家国民环境保护的行政和体制不健全，废物处理有待引进先进的市场机制
相对与发达国家而言，发展中国家普遍存在民众环境意识薄弱、环境法规不健全、执法不力、缺乏再生利用和无害处理有害废物的能力的状况。主要体现在：（1）有害废物管理体制不完备，人员素质不高，管理水平有限，有的环保部门甚至没有专门的废物处置管理机构。（2）用简单粗糙的处置有环境危险的废物，如有的直接将废料与生活垃圾混在1起，用普通的掩埋或露天焚烧的方法处置。（4）有害废物市场处理体系有待建立。在1些发达国家，废物的分类、收集、回收、再利用已形成1个专门的行业，如美国的Laid Law环境服务公司是1家国际性的环境产业公司，在工业和有害废物管理、处理和处置方面都有很大的业务量。而在我国及其他1些发展中国家，这种体系尚处于低水平的萌芽状态。就我国而言，这种处理是通过遍布各地的资源再生公司体系来完成的，但由于缺乏相应的技术和资金支持，所谓资源再生的过程只是选择范围极有限且技术含量很低的废物回收，仅限于纸质，塑料质，金属质等的废物。对于其他种类的大量废物，在城市则由城市环境卫生部门通过集中收集至郊区的垃圾场焚烧或者掩埋，而在，各种生活工业垃圾基本上处于无人过问的状态，由于农村废物排放的分散性，污染的控制难以有效进行，对环境有巨大的潜在破坏可能性。
4. 现有的国际贸易，投资理论，技术转让理论的缺陷
现有的国际贸易理论，投资理论，技术转让理论的最大缺陷是追求狭义的经
济比较效益，而没有考虑广义的生态环境效益，其中许多理论本身就为发达
国家向发展中国家输出污染提供了依据。
国际贸易理论很多。与贸易和环境较为直接相关也较为典型的是比较优势论。该论是国际贸易的基础理论，其中心思想是：在资本和劳动在国内可以自由流动而在国际上不能自由流动的前提下，通过国际经济贸易，发挥各自的比较优势，可以达到两害相权取其轻，对各方都有利。该论有其正确的1面，但它的缺陷是仅考虑了各方的静态利益而忽视了动态利益，考虑了狭义的经济效益而忽视了广义的社会效益。特别是这1理论可以成为发达国家向发展中国家通过贸易输出危险废物，通过投资输出污染密集产业的理论依据。从表面上看，这种贸易和投资符合自由化原则，对双方都有利：就输出危险物者而言，让垃圾在国内作环保处理成本很高，而输出废物基本没有成本；发达国家转移污染密集产业既可以把生产过程和危险物“名正言顺”地转移到发展中国家，又可以享受投资的利润；就发展中国家而言，购买危险废物价格便宜，又可得到可再生资源，接受污染密集也可创造就业机会。这样似乎可使双方的比较优势得以发挥。但是，如果这种比较利益再宽松的环保要和生态环境代价求下就能获得，那么其结果将是使输入方付出巨大的生命健康代价。

国际投资也很多。象维农的产品周期论，该论被用于解释发达国家对家直接投资的动机。该论认为产品周期是产品运动的普遍现象，主张在新产品阶段实行垄断，用少量产品向结构和消费结构相近的国家出口；在产品成熟阶段选择经济水平，消费结构相似的国家作为投资对象；待到产品标准化阶段，为进1步降低产品成本，便在发展中国家寻找投资机会，再将产品出口到母国这实际就是将国内即将或已经被淘汰，高能耗物耗，高污染的产业让发展中国家去生产，然后把干净的产品出口到母国。日本小岛清的边际产业扩张论则明确主张日本的对外投资从本国已处于劣势的产业依次开始。所以这1理论也为转移污染密集产业提供了依据。4
5、国际立法的缺失
1989年3月22日，联合国环境规划署在瑞士巴塞尔召开了“制定控制危险废物越境转移及其处置公约”的专家组会议和外交大会，签署了《关于有害废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》（以下简称《巴塞尔公约》）。该公约生效时间为1992年5月5日，有104个国家成为该公约的缔约国。公约签订的目的是控制并把隶属公约管辖的废弃物越境减少到最小程度，把产生有害废弃物减少到最低程度，包括尽可能对废弃物产生源进行处置和回收；帮助发展中国家和经济转轨国家对他们产生的有害废弃物和其他废弃物进行有利于环境的管理。5在危险废物跨境转移的控制上，公约具有里程碑的意义，但作为南北对话和斗争的产物，它还存在很多不足：
(1)公约对许多关键性的概念的规定过于原则，内涵外延模糊，不能被确定援引。如对于“有害废物”的界定，列举于附件1，2中，同时也规定缔约国也可以国内立法将其他废物定义为有害废物，并未给“有害废物”1个统1明确具体的定义，不同国家有不同的有害废物标准，具体到个案还是只能通过当事双方协商解决，这样以来，公约存在的意义就值得商榷了。又如，公约规定 “各缔约国应采取适当措施，以确保有害废物和其他废物的越境转移仅在下列情况才予以许可：当出口国没有适当的处置场所或技术能力和必要的设施、设备能力，以无害环境而且有效的方式处置有关废物时”，6但对于“适当”、“技术能力”等词的含义无统1的解释，发达国家可能以本国环境标准高为由，认定自己“没有适当的处置场所或技术能力和必要的设施、设备能力"，从而为其跨境输出污染物的行为辩解。
（2）公约有的规定前后矛盾
最明显的是第4条和第11条，对此，学界的意见比较统1。公约第4条规定，禁止向非缔约国出口或从非缔约国进口有害废物；第11条规定，各缔约国可同其他缔约国或非缔约国缔结关于有害废物越境转移的协定，只要求此类协定不减损本公约以环境无害方式管理废物的要求。7因为公约对何谓“环境无害管理”这1关键概念无明确规定，使得缔约国可以任意解释该条款，在实际上，缔约国的有害废物出口并不受控。“11条的规定尽管与《维也纳条约法公约》的原理相符，但仍被认为是对公约的严重减损”8 “11条在公约磋商时，是对最具争议议题达成的最后妥协，其用词也10分模糊，基于此，成员方会议至今未对规定与现存的协议的协调性进行深入。”9所以也有人指出，《巴塞尔公约》所建立的法律体系在实际上被用到了其初衷的反面。
（3）实施公约的困难
缔约国尤其是发展中国家是否有能力执行公约的各种复杂的规定，直接决定了公约是否能被有效率地实施。如对于PIC（事先知情同意制度）和同意程序，出口国进口国及经过国主要面临的是：不知道将有有害废物经过或进口到本国；没有充足的专业知识和技术来评价1个有害废物的越境转移是否可以接受；没有进行通知和同意的管理能力；对于将要进行的有害废物转移的专业评估没有足够的信息帮助。故Kummer认为，成功采纳PIC制度需要靠国家先进的环境管理设施和规定；当大部分发达国家都存在问题，却要求发展中国家或转型中的国家有效执行该机制是不可能的。因此公约规定的控制，监督，PIC制度，交换信息等制度需进1步完善。发达国家应更多向发展中国家转让先进技术和设施，帮助发展中国家有效地执行公约。10

2、 控制跨境污染输出方面现有的规定 大学排名
跨境污染涉及到的法律关系包括国内法和国际法两个方面，从污染物跨境发生的过程来看，有害的污染物1旦产生，其产地的法律对即有管辖权；当污染物准备出口，它必然面临国际通用贸易规则的约束，当污染物运抵目的地时，当地的法律对其的准入也设定了1系列的规则；最后，当跨境污染输出事件的当事各方之间发生纠纷时，也要借助于国际公约、协定、条约来解决问题。
就而言，现在面临的主要是在加WTO后现有的法律规则同WTO规则靠拢和协调的问题。
（1）关于污染物越境输出的现有的法律规定
污染物中可以通过运输转移的主要是固体废弃物或者被固化了的废弃物（如用容器装载的废液等）因此，我国主要在有关固体废弃物的立法中污染物转移的问题。相关的国内立法有现行《刑法》第3百3109条 的规定， 1995年全国人大颁布的《中华人民共和国固体物污染环境防治法》，1996年国家环保局、外经贸部、国家工商局等联合发布的《废物进口环境保护管理暂行规定》及《关于〈废物进口环境保护管理暂行规定〉的补充规定》，1996年国家商检局、海关总署、国家环保局联合发布的《关于对进口废物实施检验有关问题的通知》等。国家环保局会同外经贸部、海关总署制定调整发布《国家限制进口的可用作原料的废物目录》等。
有关的国际法规主要有1992年生效的《巴塞尔公约》，公约确认任何国家均享有禁止来自外国的危险废物和其他废物进入其领土内处置的主权权力，同时对缔约国之间转移危险废物和其他废物的控制程序和要求作了规定。但该公约并未禁止有毒垃圾出口，而是只要接受国同意，有毒垃圾出口就是合法的。1995年，在中国家的强烈要求下，有关各国修订了《巴塞尔公约》，新公约规定禁止以“循环再生产”的名义出口有毒垃圾。包括电脑在内的及电器0件，已被巴塞尔协定的技术工作组列为有害物质。美国是唯1拒绝在该公约上签字的发达国家。

（科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理）

（2）关于污染产品和设备的越境输出的现有法律规定
污染产品和设备是指那些在1国已经被禁止或限制销售和使用，或者限期淘汰，但在输入国并不被法律禁止的产品和设备等。本文所指的污染产品和设备的越境输出是指外国将本国禁止或限制销售和使用，或者限期淘汰的产品和设备转移到中国，而中国法律并不禁止或限制这些产品或设备。如自控制消耗臭氧层物质的国际公约生效后，已有部分发达国家将其国内的受控物质以及需要使用或产生受控物质的设备转移到中国。
目前相关的国内立法主要有1992年颁布的《进出口商品检验法实施条例》和《环境保护法》。1方面对1些具体的污染产品和设备做出了明确的禁止进口的规定，另1方面，也制订了1些防止漏洞的抽象条款，如，我国《环境保护法》第24条规定：“任何单位不得将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用。”此条款的积极意义是显而易见的，这里的“任何单位”包括外国的。
相对发达国家而言，在这方面，我国的法律规定是很不健全的。主要的缺陷在于环境标准偏低和缺失。原因主要存在于以下几个方面：首先是客观的因素，各国由于发展水平的差异，造成了它们对环境标准的不同规定。落后国家急于发展，不可避免地降低环境标准，或者缺失有关的环境标准，以给本国的经济发展提供足够的空间，虽然国际对所谓可持续发展早就达成了1致，但在实践过程中，以牺牲环境换取发展的做法几乎是普遍现象，我国同样不能避免。其次是国际上对何谓污染产品和设备缺乏统1的规定，且在事实上在现有的世界经济发展水平的前提下，也不可能有统1的规定，这种规定的差异就给污染产品和设备的越境转移提供了可乘之机。而且这样的规定具有天然的软弱性，为主权左右，它只有通过订立普遍的国际条约来实现，这个过程是艰难的，而且即使暂时达成1致，也不能保证其贯彻执行，如美国拒绝执行《京都议定书》就是例子。

（3）关于污染行业输出的现有规定
污染行业是指在生产过程中会造成环境严重污染和破坏的行业。属于此类行业的在生产过程中因为生产工艺的特殊性而难以避免产生大量污染物。经过了环境危机的发达国家既希望保证其国民的高速，有追求局部的优质环境，然而，在1定的条件下，这两者的发展存在此消彼长互为成本的关系。为了解决这种矛盾，发达国家利用旧的国际经济秩序，大量向发展家直接投资。（参见上述的关于国际投资产品周期论和边际产业扩张论）
经济全球化在带来机遇的同时也会带来1些负面，管理的高层次集中和生产的低层次扩散造成了经济全球化中的“不平等地位”。由于资源和廉价劳动力的原因，发展中国家容易接受发达国家扩散的低层次产业，形成同发达国家高层次产业的垂直分工，这是1种支配与被支配的分工体系。11
改革开放之初，我国为了尽快引进外资，对外方的直接投资要求不高，引进了许多污染企业。例如，改革开放以来，港澳地区的化工电镀冶金制革漂染等污染严重的行业几乎整体转移到内地，国外的1些污染严重的行业也在中国找到了落脚点。随着经济的发展，我国引进外资的档次有所提高。我国政府用来限制外国污染行业转移的主要手段是行政审批。根据我国《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》的有关规定，设立中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业均须事先报国务院对外经济贸易主管部门或者国务院授权的部门和地方政府审查批准。审批机关对于会造成环境污染的企业的设立申请，不予批准。但是目前这种对外商投资企业1律实行审批制的做法，和我国设立内资企

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