经济转轨进程中的财政制度创新(1)(2)
2013-11-16 02:03
导读：3.财政体制与政策运行的第三阶段多重磨合，即在积极财政政策应对经济周期和确立公共财政取向改革的多重目标中，磨合财政体系内部职能、体制、管理
3.财政体制与政策运行的第三阶段多重磨合，即在积极财政政策应对经济周期和确立公共财政取向改革的多重目标中，磨合财政体系内部职能、体制、管理的多重关系（1998年至今）。（1）1998年下半年为应对亚洲金融危机、防止经济失速，财政政策由适度从紧调整为积极扩张，通过大量发行国债吸纳沉淀资金、降低金融系统风险、扩大基础设施投资以刺激和拉动经济增长成为积极财政政策的基本思路。（2）公共财政取向的改革主要着眼于财政管理层次，包括三项内容；部门预算改革，将部门的各种财政性资金（包括预算外资金）逐步纳入一本预算中编制；国库集中支付制度改革，通过建立国库单一账户体系，逐步对财政资金进行集中收缴和支付；政府采购制度改革，要求各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体逐步以竞争、择优、公正、公平、公开的形式使用财政性资金，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程和服务。
二 财政制度创新的机理与绩效评价
1.第一阶段改革在总体上都具有通过财政体制的调整与退让，打破“大一统”的传统计划经济体制、释放旧体制活力、酝酿新机制形成的特征。这种特征可分为三个方面：一是经济增长和分配结构的变化。改革首先在农村启动，主要的财政政策是增加投入、提高农产品收购价格，以承包制调整分配结构，增加农民收入；企业改革方面，主要是财政对国有企业的放权让利和对非国有企业的税收优惠政策。在这些改革过程中，国民收入分配结构发生了深刻变化，1979年国民储蓄部门结构中，家庭部门、政府部门、企业部门的比重分别为23.6：42.8：33.7，到1991年变动为70.5：4.1；25.9，家庭部门的迅速上升意味着“大一统”的分配格局被打破。二是经济运行和资本积累模式的变化。在改革价格机制、建立商品交换关系方面，财政采取了供给、需求双向补贴的方式来抵消通货膨胀，实现平稳过渡。1978年财政用于支持价格改革的补贴支出为11.14亿元人民币，1992年增加到321.61亿元。在资本积累模式方面，国民收入分配结构的调整带来了家庭部门收入比重的上升和社会资金的增加，社会资金的增长促进了相应的储蓄一投资动员机制的形成，金融逐步替代财政成为社会资本积累的主要模式。三是财政自身地位与状况的变化。在放权让利过程中，国家财政收入占国内生产总值的比重从1978年的31.2%连续下滑，到1994年降到11.2%.中央财政收入占全国财政收入的比重由1979年的46.8%下降到1992年的38.6%.财政在不断减收增支的压力下，只能通过大量增加银行借款来维持运转，1979年财政向银行借款90.2亿元人民币，占当年财政支出的7.1%，1992年借款额达到1241.1亿元，占当年财政支出的28.3%.
（科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理） 在这一过程中，财政渐进的制度激励效果是明显的：一方面，体制退让打破了“大一统”的高度集权格局，放权让利的实质是扩大了地方配置资源的权力，形成了各地在其隶属关系内开展创新的积极性；另一方面，国民收入分配格局的根本变化促进了多元化市场主体的形成和市场化价格机制的形成。
在已有的改革回顾中，关于这一阶段财政的地位一直没有得到足够的重视，财政的日益积弱和数度面临收支危机而不得不做出的被动调整常常受到指责。事实上，从经济转轨全局而言，财政一直居于启动和支撑改革的枢纽地位，财政体制的连续退让、补贴的增长、借款的增长都有服从改革进程的制度创新的内在合理性。对于这一阶段财政制度创新的经济绩效，笔者曾用突破纳克斯“贫困的恶性循环”原理来解释其全局意义（吕炜，2001）。按照纳克斯的分析，发展中国家经济发展缓慢、长期难以摆脱困境的原因在于“低收入”水平的制约，这既是供给方面低储蓄、资本短缺、生产率低下之因，也是需求方面低购买力、投资引诱不足之因，供给与需求受此制约而陷入恶性循环。纳克斯提出的办法一是外部资本注入，二是内部强迫储蓄（纳克斯，1986）。但当时中国面临改革与发展的双重任务，根本不具备那样的条件，实际的经济启动采取了“财政收入超分配一提高家庭企业部门收入水平”的结构性调整。财政退让策略启动和支撑这一阶段改革的逻辑顺序为：财政让利在分配领域的突破带来了国民收入分配格局的调整→个人、企业的利益得到认可和增长，脱离计划控制的货币剩余增多，由此孕育了利益主体多元化格局的出现，并自动创造了资金的供给与需求→储蓄动机与投资动机导致金融地位凸显，金融的成长又反过来推动储蓄一投资的转化。由分配领域发动的这一系列改革，还伴随着计划控制的必然削弱，市场化的价格机制和商品交换的基础关系得以建立。这些因素综合起来反作用于生产过程，带来生产方式的变革，经济运行的商品化、货币化程度不断提高，货币资本化所带来的资本运动不断扩张，以市场配置资源、以资本再生产推动的社会再生产过程得以逐步确立。
