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论深化税收征管改革需着力处理的主要关系(1)

2015-05-30 01:41 内容提要：当前，税收征管实践中存在协作不够、控管乏力、信息失真、稽查低效、服务欠缺等问题，解决这些问题的关键在于正确处理好改革与稳定、分工与协作、管户与管事、计算机应用与发挥管理主体的主动性、纳税人主动申报与加强税务稽查、纳税人权利与义务等关系。本文在总结各地征管改革模式的利弊得失的基础上，提出了进一步深化税收征管改革的思路，供理论和实际工作者参考。　　一、深化税收征管改革面临的主要问题　　税收征管改革同其他任何一项改革一样，总是需要不断完善的。目前征管工作中较为突出的问题是，由于机构设置和内部分工欠合理，对纳税户缺乏有效的动态控管，管理相对薄弱，进而导致征管查链条脱节、计算机依托职能难以完全奏效、税务稽查基本未能实现原定目标。　　（一）管理被动，基础不实　　目前的征管模式最大的特征是由管户变为管事，往往因更多地强调为纳税人服务和加强稽查而忽略了对纳税户的日常管理，税务机关有些承诺服务在某种程度上甚至是以牺牲管理为代价的，放弃了必要的检查、执法职责。一些地方经济形势较好，经济发展较快，收入任务完成相对较为轻松，从而也掩盖了征管中一些漏洞和矛盾。在这种情况下，基层征收人员与纳税户之间的直接接触大大减少，税源监控管理乏力，基本上处于被动受理的状态，只是坐在办税服务厅依据纳税人申报的资料进行审核征税，企业申报什么就受理什么、申报多少就受理多少，基本上收的是“自来税”。管事与管户脱节，导致基础资料不全，基础管理工作薄弱，对纳税人申报的基本资料是否完整和准确没有进行核实，也无法进行核实，税收基础工作的质量大打折扣。由于征收和管理基本上都是柜台式服务，税务机关与企业日常联系断档，征收人员和管理人员对纳税人的户籍资料缺乏动态的跟踪调查，管理只是被动接受资料，没有控制税源的有效手段，一些地方通过停供发票也解决不了根本问题。目前审核评税往往也只是流于形式，对纳税人申报资料的真实性、合理性很少结合实地调查资料进行综合分析，难以发现纳税人申报中存在的问题。税务管理人员不掌握纳税企业的实情，在征管过程中不能随时发现问题，税务机关不能掌握收入主动权，对纳税人的控管难以到位，从而导致漏征漏管户增多，出现较多的零申报、失踪户、漏管户，助长了偷逃税的蔓延。　　（二）分工过细，协作不够，衔接不畅，忙闲不均　　征收、管理、稽查专业化分工，分权制衡，有利于提高效能，符合未来发展方向。在目前情况下，单独就某一项业务来看，工作效率也确有提高。但由于目前三大系列职能分工还没有完全理顺，存在协作不够、衔接不畅的问题。税收管理的职能分解到征管查不同的机构，机构间职责范围难以划分清楚，有些工作交叉重叠，有些又相互脱节，征收环节与管理环节职责既独立又交叉，职责界定划分有一定困难，征管查3个环节之间协调配合能力弱，信息传递不畅。管理环节的信息不是进行加工分析后及时、准确传递到征收环节，而是原封不动地将所受理的资料反馈给征收环节；征收环节也未及时准确传递到稽查环节，相互衔接不够。征、管、查分离的原意是有针对性地开展重点稽查，实践中却变成征管与稽查相互脱节，征收环节录入的基础数据、资料不完整，不足以作为稽查选案的依据；而稽查查出的问题，责令调整账面留抵税款，往往也由于与征管脱节而导致征、管、查3个环节均未对调账事项进行督促检查，造成税收流失。　　现行机构设置和内部岗责分工与改革前相比，内部制约有所强化，但由于分工过细，效能也有所降低。办事程序增多，一方面使纳税企业办税需到几个窗口，另一方面也使税务机关工作量增大，每个分局都觉得很忙。与分工过细相联系，征收与管理主要忙于事务性工作，未能真正起到管理的作用。征收与管理的事务性工作虽越来越规范，但由于缺乏“管户”的要素，规范却不实用，工作量增加较多。征收与管理的不少工作流于形式，责任不明，征管不到位，存在漏征漏管问题。一般纳税人年检工作量大，多的地方每月年检达400来户，且集中在中下旬，工作不可能深入，由于年审不严格，这项工作也只是流于形式。发票购销工作量太大，纳税人在办税相对集中的时间购买发票有时需排队等候；税务机关在发票验旧售新时只是审查是否用完、开具是否规范、是否单页填写等表面错误，至于已开具的发票是否已做账计算销项税金则未审核，未能整体联系起来进行分析，因而也就不可能发现虚开、代开等问题。　　分工过细、缺乏协作，必然导致忙闲不均，包括不同人之间的忙闲不均和同一个人不同时段的忙闲不均。一个人只做自己份内事情而不管别人的事情，结果同量的事情需要更多的人员。　　（三）信息不真，依托不住　　现行征管模式依托计算机进行税收管理，而计算机的运用是以信息准确、全面为基础的，涉税信息资料的采集和分析按理应该成为整个征管活动的基础。管理分局相当于信息中心，前承征收分局，后联稽查分局，办理税务登记等管理事项按理应深入企业调查核实所附资料是否属实后方能审批，目前由于人手少，征收分局和管理分局的窗口服务实际上是登记制而非审核制，企业申报的原始资料的准确性很成问题。企业发生变更事项，一些重要事项如法人代表变更、经营地址变化等有时会来办理变更登记，其他信息发生变化则往往不来变更，导致信息不准；有的企业几年都不来换证、年检；有的取消一般纳税人资格后，只是停供增值税专用发票，对已发售的增值税专用发票则未下户清理，也难以清理；有的企业需要发票时才到税务机关联系申购，平时很少与税务机关打交道，企业通信地址变化后就失去了联系，税务机关无法调查，税务机关与企业的联系只能通过登报、公告等形式，缺乏一对一的税企联系。税务机关征税与纳税企业逃税构成一种博奔关系，在税收征管基础不实、纳税人的准确信息不为税务机关所掌握的情况下，税务机关由于信息不对称在博奔时经常处于不利的地位。　　税务机关的信息数据目前采用手工输入微机的办法，原本就不完备、不准确的资料在手工输入时又可能发生错误。计算机内的信息既有录入员手工输入的错误，也有企业申报不实的错误，信息资料可信程度不高。信息失真和不全，计算机的依托作用也就难以发挥出来，存在“依托不住”的问题。事实上，目前计算机应用水平仅停留在税务登记、纳税申报、税款征收、发票管理以及税收会计核算，只用于录入、输出、开票等浅表层次，多数地方的计算机未发挥应有的作用，缺乏对经济税源的严密监控和对涉税资料的收集整理，其管理功能、分析功能、数据处理和交换功能、监控功能远末发挥出来，有的地方完全将计算机作为备查档案的存储工具，计算机使用后变成两套资料、两份工作，增加了一份额外的工作量。　　（四）为纳税人服务不到位　　现行税收征管模式既有缺乏管理对象、税源不清楚问题，也有少数办事环节不健全、部分服务承诺得不到落实、服务不到位的问题。税务机关不了解真实税源，纳税企业不了解税收法规。税务机关的优质服务一定程度上停留在表面的微笑迎送上，没有从实质上方便纳税人办理涉税事项，简化办税流程，提高办事效率，提供优质服务。目前各地征收比较集中，一些地方由于征收和管理分离以及各自内部分工过于专业化，纳税人为解决涉税问题往往要跑不同的科室，给纳税人办税增加了不必要的麻烦。一些地方目前未设专人负责税务咨询业务，纳税人对此有意见。税收政策咨询分散在征收分局和管理分局各科室，既增加了各科室的工作量，企业也觉得不方便，企业对政策变化不能及时了解。企业反映，通过上网（中国税收咨询网）了解政策，信息往往滞后1－2个月，解决的办法可以在办税服务厅设咨询服务台安排专人答疑；设专线电话负责税收政策咨询；出税务旬刊（每10天一期）：设立网址，及时发布最新税收政策，进一步帮助纳税人准确处理税务事项。一些企业反映自身缺乏甄别具体税收政策是否适用本企业的能力，需要税务机关给予一对一的“保姆式”服务；要求基层税务机关将不合理的税收政策及时向上级反映，为企业排忧解难。总而言之，对纳税人的服务水平、质量、深度都存在不少欠缺。　　（五）重点稽查和日常检查不能实现预期目标　　现行征管模式强调重点稽查、以查促管，实际的效果却不尽如人意。原因主要有三：一是征收和管理受理的资料可信程度低。目前征收、管理都实行窗口式服务，对企业动态资料掌握不及时，对企业静态资料了解不全面，对纳税户底数掌握不清，稽查选案软件虽然设置了销售额、税负率、连续数月税负畸低等许多参数，但由于基础资料失真、不全，不能有针对性地选案查案，稽查选案缺乏准确性，主要采用人工选案方法，稽查能否有的放矢查到点子上，基本上取决于稽查人员的个人经验和素质。二是稽查脱离了征收与管理系列，将大量的精力用于应付专案检查，上半年忙检查结算，下半年忙专项稽查，此外还要受理大量的举报案件和应付外地增值税专用发票协查，无法进行日常稽查和针对重点税源企业开展稽查，通过稽查来促进企业正常申报在目前没有做到。三是稽查人员没有实行分类管理、划片稽查、专业稽查，对不同的行业没有实行稽查人员相对固定化、专业化。稽查人员对企业生产经营情况不熟悉，对企业的成本消耗定额不了解，只能对一些不很复杂的行业实行稽查。管理环节的检查也是浮在面上，仅就票面、账面进行审核，只是审查增值税专用发票填写是否规范、有无漏项、金额抬头、“￥”“圈”关门是否正确，而事实上近年来增值税专用发票犯罪的手段日趋复杂，真正的问题主要出在真票假开上，需要审查资金有无支付、需要盘点库存货物是否实际存在。实际上绝大多数的企业没有被稽查出问题的风险，久而久之势必会助长纳税人的偷逃税心理。　　二、深化税收征管改革需要着力处理好几个主要关系　　进一步深化税收征管改革，必须解决当前税收征管实践中存在的协作不够、控管乏力、信息失真、稽查低效、服务欠缺等主要问题，而解决这些问题的关键则在于正确处理好税收征管中的几个主要关系。　　（一）正确处理改革与稳定的关系，立足现实，面向未来，积极稳妥地推进税收征管改革　　征收管理的目的是贯彻执行税法和规章，征管是否有效的主要标志是税法或规章与实际的税未征收是否一致，税法是不是得到完全准确贯彻执行，是衡量征管改革成败和效率高低的主要标志。进一步深化税收征管改革既要朝着这一基本目标积极迈进，又要考虑现在已经取得的改革成果，在巩固的基础上逐步完善，这就要求我们既要坚持面向未来、积极改革的原则，又要坚持立足现实、相对稳定的原则。　　过去由于税务机关工作人员权力得不到有效制约，执法随意，依情依权而不依法，不能做到税法面前人人平等，这是旧的征管模式的最大弊端。而建立新的税收征管模式后，以规范的税收专业化分工管事制度代替专管员管户制度，形成了有效的权力制约机制，从而为依法治税和实现征管目标奠定了重要基础，这是我国税收征管改革取得的最重要成果。征管改革的模式大方向是正确的，方法是有力的，效果是明显的。当然，这一新模式运行时间还比较短，配套条件（包括税务人员素质、社会环境、软硬件设施）还跟不上，致使新模式在运行中还存在这样那样的问题，这是正常现象，不能因为存在某些局部的不完善和一些错失就否定整个改革成果。新征管模式抓住了根本，如果所存在的非根本性问题能够通过深化改革，用适当的方式加以解决，那么这一模式就是有生命力的。因此，我们的工作重点应当对新模式进行巩固、完善和提高，坚持改革方向不动摇，要敢于并善于发现存在的问题，积极想办法加以克服，面向未来，积极创新，使改革具有前瞻性。　　但是，征管改革又是一项复杂的系统工程，对外涉及广大纳税人，对内事关所有税务人员，模式一旦确定，应当在一段时间内保持相对稳定，不可朝令夕改，要避免因模式变动过于频繁而造成税务人员人心不稳、纳税企业无所适从。对征管模式运行中存在的问题，不能视而不见，但要全面分析问题的表现及原因，在采取措施加以改革的同时，从全局出发，实事求是，立足当前，面向未来，逐步解决，而不是推倒重建。　　（二）正确处理分工与协作的关系，合理分工，加强协作，避免忙闲不均　　在深化征管改革的过程中，要按照管理学的基本要求，合理配置人力资源，分工协作，相互制约。各个岗位的职责要明确，同一业务的不同环节应根据需要分别设置不同的岗位，以保证岗位间的相互制约。与此同时，要建立岗位之间的协作机制，面向纳税人的岗位可推行综合岗位，一人多岗，同时处理多种业务，以方便纳税人。在机构设置和人员配备上，应当遵循精简高效的原则，可以将目前征收环节和管理环节不需下户调查、只是受理服务的窗口业务归并合一，成立征收服务分局（名称可进一步斟酌），设立六大类型服务与管理窗口，受理税务登记、申报征收、发票管理、违章处理、政策咨询以及其他涉税事项。每一类型的窗口不过于细分具体的办事环节，但应根据该类业务工作量的大小合理设置多个服务岗位，既有建立在分工基础上的责任制，又有在遇到集中办税事项时统一指挥、协同作战的灵活性。避免出现税务人员忙闲不均和纳税人较长时间排队办税的现象。　　（三）正确处理管户与管事、管税的关系，强化税源控管　　税源监控作为全部税收管理工作的起点和基础，贯穿于税收征管工作的全过程。如果不能及时准确地掌握税源的规模和分布情况，不能及时掌握纳税人经营情况、经营方式、核算方式和税源变化情况。我们的征管工作就会出现极大的盲目性。国税系统主要承担流转税的征管任务，以企业纳税人为主，税源主要集中在大中型企业，税务机关选派人员对重点税源实行长期跟踪监督、专业化管理，才能比较全面、深入地掌握纳税人的生产经营和财务活动情况，及时发现并解决问题。如何强化事前管理，变被动收税为主动管税，使税务人员自觉加强对纳税户纳税情况的跟踪管理，及时了解企业经营变动情况和纳税情况，在纳税出现异常情况后及时开展调查和催报催缴，是迫切需要解决的问题。具体的解决方法有多种模式，可通过在征收、管理、稽查系列内部分工增加“户管”职责（如深圳市地税模式）；可通过按地域设立分局专门从事对纳税户的管理和检查（如南京市国税模式）。管事与管户有机结合，通过采取分类管理、划片巡查，加强对纳税人的户籍管理，解决税务机关对企业信息不了解的问题，对取消专管员制度后形成的管理真空进行弥合，可以说是对传统专管员管户制度的“否定之否定”。但值得注意的是，这一制度与专管员管户制度有相似之处，片管员、户籍管理员在一定程度上仍有专管员的实质，时间一长则难以克服片管员与纳税人“合谋”寻租行为。税源的控管与日常稽查既要注意信息的衔接，也要注意分散稽查权力，发挥制约机制，实现分工制衡，同时也要注意工作轮换，避免重蹈专管员固定管户的老路。共2页: 1 [2] 下一页 论文出处(作者): （转载自科教范文网http://fw.nseac.com）
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