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浅谈日本税务行政复议制度对我国的启示(1)

2015-08-21 01:13 【摘要】：税务行政复议旨在保护纳税人的合法权益，平衡纳税人与征税机关之间权利义w务的不协调，但目前我国的税务行政复议制度存在诸多问题。相比之下，日本在税务行政复议方面有许多有益的经验和成果，其中有位突出的是独立的复议机构——“国税不服审判所”的设置，非常值得我们借鉴和学习。
【关键词】：日本税务行政复议国税不服审判所我国税务行政复议

税务行政复议是我国行政复议制度的一个重要组成部分，税务行政复议是指法定的行政复议机关对公民、法人及其他组织认为侵犯其合法权益的税务具体行政行为，基于申请而予以受理、审查并作出相应决定的活动。随着市场经济的发展，纳税人权利普遍受到重视。由于税收是国家对国民财产的直接侵害，直接涉及到纳税人的财产利益，而且几乎每个公民都直接或间接地向国家纳税，没有纳税人缴税，政府将不复存在，所以是否赋予并保障纳税人权利，不仅事关纳税人的利益，而且直接关系到一国民主法制建设。

一、我国税务行政复议制度的现状
1994年4月29日，我国颁布了《行政复议法》，并于1999年10月1日起正式施行。行政复议法的颁布实施标志着我国行政复议制度的最终确立，颁布之初，人们对行政复议制度充满了期待，行政复议案件在短时间内出现了大幅度增长。然而这些年过去，行政复议案件数量大幅度下降，这说明我国行政复议制度本身的设计有妨碍其达成目标的因素存在。国内也有许多专家、学者，对我国的行政复议制度存在的缺陷进行了广泛的讨论。归纳起来有以下几点：
（一）行政复议时纳税义务前置的规定
国家税务总局颁发的《税务行政复议规则（暂行）》第14条规定：“纳税人、扣缴义务人及纳税担保人…对行政复议决定不服，可以再向人民法院提起行政诉讼，申请人按前款规定申请行政复议的，必须先依照税务机关根据法律、行政法规确定的税额、期限，缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，方可在实际缴清税款和滞纳金后或者所提供担保的刀作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出行政复议申请。”这便是税务行政复议纳税义务前置的法律依据[1]。 （科教作文网 zw.nseac.com整理）
主要问题就在于对复议附加的先行纳税或提供相应担保的条件。目前的普遍观点认为，如果纳税人确实无力纳税和或者提供有效的担保（现实中大量存在这种现象），那么也就不能够提起税务行政复议申请，征税机关的上一级机关有权根据上述规定拒绝受理该复议申请。税务行政复议和税务行政诉讼之间是有先后顺位的，纳税人没有选择权，也就是说，如果纳税人丧失行政复议救济权，也就进一步丧失司法救济权。这将使许多纳税人的权利在实际上得不到保护。
（二）税务行政复议机构的独立性
在我国，根据《税务行政复议规则（暂行）》规定，受理税务行政复议的一般为做出具体行政行为的各级税务机关之上一级税务机关。行政复议机构与上级税务机关在工作机制上仍不顺畅，存在着隶属与依赖关系，对案件没有最终的决定决定权，不能以自己的名义独立行使复议权。因此，在机制运行中不能超然于具体执法过程，仍像其他普通行政机构一样听命于行政机关首长，复议权最终不可避免地受到干预，难以保证复议案件及时、公正地审理，从而淡化了复议工作的重要性和复议指责的严肃性。
（三）税务行政复议人员组成问题
涉税案件不同于其他案件，具有很强的专业性、技术性，所以目前我国从事税务行政复议工作的人员多从税务部门选用。首先，这种人员设置可以说是税务人审税务人，缺乏多样性，有失公平公正性，不能给纳税人足够的信任感。其次，税务人员若未经过培训，很难有完整的法律知识，这对案件的高效处理带来很多障碍。
正是由于这诸多缺陷，全国税务行政诉讼案件虽然从1990年的123件迅速增加到1998年的2069件和1999年的1804件，绝对量增长10多倍，但平均到全国2000多个各级人民法院却少得可怜。而且我国的税务机关在行政诉讼中的败诉率很高，1999年和2000年，税务机关的行政诉讼败诉率分别为66%和82%[2]。