中央—地方政府关系和政策执行力：以外资产业(2)
2015-10-08 01:16
导读：1.中央政府主导下的政策执行力 当中央—地方政府关系选择的结果是中央政府主导时，地方政府的任何政策执行方式都必须符合中央政府利益的约束条件。
1.中央政府主导下的政策执行力 当中央—地方政府关系选择的结果是中央政府主导时，地方政府的任何政策执行方式都必须符合中央政府利益的约束条件。因此，即使是中央政府和地方政府在政策利益上存在完全的冲突，中央政府主导的格局也可能会使中央政府利益得以实现。然而，政策的模糊性却也有可能会使中央政府利益的实现程度大打折扣(见图1)。 第Ⅰ象限：当政策冲突性较低，而且政策明晰性较高时，地方政府将会采取行政性服从的政策执行策略。在这种情况下，政策目标已经给定并得到了一致性支持，实现这些目标的政策执行方式也很清晰且无异议。此时，政策下达将被看作是合理的，只需要有足够的执行资源就可以获得意想中的政策结果(Matland，1995)，而中央政府主导的局面又恰好能够使地方政府提供这些执行资源。所以，地方政府的行政性服从政策执行策略实际上就转变成一种技术性行为，因为政策明晰性能够确保政策在每一个政府层面上得到清楚表述，每一个行为主体也因此能够清楚地知道自己的职责和任务。而且，政策明晰性提高了信息交流的准确性，中央政府能够很容易地探知到地方政府在政策执行过程中所产生的技术问题，从而可以及时加以纠正。当这种技术性行为随着时间推移而逐渐稳定之后，也就很有可能会形成一些标准化的惯例性政策执行模式，以提高政策执行效率并降低随意性行为。总之，这种政策执行过程就像是一部机器，中央政府具有足够的信息、资源和能力来控制这部机器，而机器运行方式也较为程式化，以使其产生期望的政策结果(Matland，1995)。 第Ⅱ象限：当政策冲突性较高，而且政策明晰性也较高时，地方政府将会采取政治性服从的政策执行策略。在这种情况下，由于政策冲突性较高，地方政府也就有了违背中央政府利益的动机，因此，成功的政策执行将会依赖于中央政府是否具有足够的力量来约束地方政府的自利行为，而中央政府主导的局面正好能够做到这一点。也正因为这样，较高的政策冲突性使得正负激励机制有着更为重要的作用，以鼓励地方政府采取预期行为和控制地方政府对政策目标或政策执行方式的不满。除了正负激励机制以外，对地方政府的有效监管也变得非常重要，以便能够及时发现地方政府的不作为或偏离性行为。显然，政策明晰性能够保证对地方政府的监管相对高效率，中央政府可以很容易地发现地方政府是否在政策执行过程中违背了中央政府的政策意图，再加上中央政府主导下背离性政策执行的高成本，因此，地方政府采取机会主义行为的可能性较小。所以，这种政策执行过程也能产生预期的政策结果，然而，中央政府却要付出更多的资源才能得到这一结果。 第Ⅲ象限：当政策冲突性较低，而且政策明晰性也较低时，地方政府将会采取强制性试验的政策执行策略。在这种情况下，由于缺乏政策冲突性，地方政府就会有强烈的愿望参与政策执行，然而，由于政策模糊性较高，需要达到的政策目标或者实现政策目标的途径并不确定，因此，地方政府可以通过探索性的试验方式来获取中央政府和地方政府的共同利益。此时，政策模糊性就可以被看作是一种学习机会(Matland，1995)，地方政府的主动性和创造性能够被充分调动起来，通过不断的试验、评估和反馈，并加以及时提炼和总结，中央政府就可以得到很多有关政策目标和执行方式的有价值的经验和教训。但是，需要指出的是，中央政府主导的格局使得这种政策试验带有某种强制性质，并不是所有的地方政府都能够参与到这种政策试验中来，只有那些被中央政府指定的行政区域才有资格。而且，中央政府也会积极地参与到这种试验中，虽然因为经验缺乏以致视野有限，但仍会对这些政策试验提供某些指导性规范或大致的行动方向，并不断地调整和改进地方政府的执行方式，以使地方政府的政策试验不至于过分偏离中央政府的政策意图。总之，强制性试验就是中央政府制订了弹性政策框架，选定的地方政府可以在这一框架内任意行动。显然，我国改革开放早期给予广东省和福建省的“特殊政策、灵活措施”以及随后的渐进式开放步伐都属于这一情况(殷华方、鲁明泓，2005；潘镇等，2006)。在这种政策执行方式下，政策结果是高度不确定的，将会取决于参与试验的地方政府特征、试验框架、所投入资源以及一系列重要的环境因素。 第Ⅳ象限：当政策冲突性较高，而且政策明晰性较低时，地方政府将会采取象征性服从的政策执行策略。和第Ⅱ象限一样，由于政策冲突性较高，处于这一象限中的地方政府存在着背离中央政府利益的可能性，然而，由于政策模糊性也较高，中央政府就很难完全约束地方政府的政策行为，因为内在的政策模糊性使得中央政府对地方政府行为的监管变得更加困难，所以，在这种情况下，地方政府会有较大的行动空间。但是，由于政府间关系选择的结果还是属于中央政府主导的格局，地方政府也就不会明显地表现出违背中央政府利益的行为倾向，而是表现出象征性的消极服从行为。例如，当政策目标不清晰的时候，地方政府可以推迟行动并进行观望，以查看其他地方政府执行政策的直接经验，或者等待中央政府出台更清晰的替代政策。当政策执行方式不清晰的时候，地方政府还可以在遵循中央政府利益的同时最大化自身利益，因为达到同一政策目标通常存在多种途径。当通货膨胀出现时，地方政府执行中央政府投资控制政策就采用了这种策略，虽然总体投资水平必须得到有效控制，但是，政策模糊性和信息不对称性也使得地方政府能够在投资构成上有一定灵活性(Huang，1996b)。显然，象征性服从的政策执行策略并不能够产生完全符合中央政府利益的政策结果，除非通过降低政策模糊性，以使中央政府能够施加有效的政治性控制和影响。经济,政策探讨-[飞诺网FENO.CN]
