中央—地方政府关系和政策执行力：以外资产业(3)
2015-10-08 01:16
导读：2.地方政府主导下的政策执行力 当中央—地方政府关系选择的结果是地方政府主导时，地方政府的政策执行方式就不会完全受中央政府利益的约束，反而会
2.地方政府主导下的政策执行力 当中央—地方政府关系选择的结果是地方政府主导时，地方政府的政策执行方式就不会完全受中央政府利益的约束，反而会有强烈意愿追求自身利益，地方政府主导的格局也使得地方政府有足够能力来采取这些行动。特别地，当政策模糊性也较高时，地方政府采取自利行为的可能性就非常大(见图2)。 第V象限：当政策冲突性较低，而且政策明晰性较高时，地方政府将会采取选择性服从的政策执行策略。在中央政府主导下的第1象限中，基于同样的政策特性，中央政府有能力使地方政府投入足够的执行资源，以便获得期望中的政策结果。然而，在地方政府主导的局面下，地方政府投入资源的意愿和强度却是有选择性的，因为执行政策所带来的收益和成本分布在时间上可能是不对称的。由于任期有限并且为了提高政绩，一个地方政府官员极有可能会将有限的资源投入到那些能够产生更多即时收益的政策执行上，而会对那些资源投入较多且收益周期较长的政策采取不执行方式，即使这些政策所带来的长期收益要远远大于成本。所以，对于一个理性的地方政府来说，只有遵照执行中央政府政策所带来的即时收益要大于成本，地方政府才会投入足够资源，在最大化自身利益的同时，兼顾中央政府利益，如果情况相反的话，地方政府可能只会采取表面上的政策服从行为来应付中央政府，这时，地方政府利益不会受到损害，但中央政府利益却不能真正实现。所以，在这种选择性服从的政策执行策略状态下，政策执行结果将会视地方政府所投入资源的具体情况而定。当然，如果地方政府采取不作为的政策执行方式，中央政府可以通过正激励机制来改变地方政府的选择性偏好，以使地方政府投入足够资源。 第Ⅵ象限：当政策冲突性较低，而且政策明晰性也较低时，地方政府将会采取诱致性试验的政策执行策略。和中央政府主导的第Ⅲ象限一样，由于政策冲突性较低，地方政府会积极主动地参与到政策执行实践中，而较低的政策明晰性为地方政府的政策试验提供了学习机会。然而，和中央政府主导的第Ⅲ象限不一样的是，政策试验完全是由地方政府追逐获利机会而自发引起的，中央政府并不是政策试验的发起者，没有在政策试验中过多参与。因此，中央政府没有专门制订设计弹性政策框架，也没有指定哪些地方政府能够参与政策试验。在这种情况下，大量追逐利益的地方政府都可能会参与到政策执行中，而且，由于政策模糊性和地方政府特征的不一致性，不同区域所采取的政策执行方式以及得到的政策结果将会视具体情况而定，并会呈现出多样性。显然，和中央政府主导的强制性试验相比，由于不受中央政府的指导性规范所约束，地方政府的诱致性试验能够使地方政府的知识、资源和政策之间实现更优的匹配。当然，地方政府的诱致性试验并不排除中央政府的作用，当政策试验取得满意成效后，需要中央政府的评价和总结，以便进行推广和促进。我国各地方政府在实践经济发展政策过程中所创造出来的各种区域经济模式，诸如“苏南模式”和“温州模式”等，都是这种政策执行策略的真实写照。 第Ⅶ象限：当政策冲突性较高，而且政策明晰性也较高时，地方政府将会采取政治性背离的政策执行策略。和中央政府主导下的第Ⅱ象限相比，这时，政府间关系的均衡偏向于地方政府。在这种情况下，由于政策冲突性较高，即使是表面上象征性的政策服从行为也不是地方政府的最优策略选择，因为背离执行中央政府政策能够给地方政府带来更多的收益，而且所付出的惩罚成本却不多。这种情况是典型的中央政府控制失效，表明中央政府已经缺乏有效的监管系统来纠正或惩罚背离性政策执行，地方政府却有足够的任意处置权来追求自身利益，而且，更重要的是，较高的政策明晰性也不能转变这种政策执行行为。在政策实践中，地方政府可以通过多种手段来达到背离性政策执行的目的，例如，地方政府可以通过刻意曲解政策目的来为自利行为辩护，也可以通过暗中操纵政策执行方式使执行结果事实上转向地方政府利益，甚至还可以通过联合其他地方政府来共同抵制中央政府政策等。显然，在这种政策执行策略下，将会产生违背中央政府意图的政策结果。 第Ⅷ象限：当政策冲突性较高，而且政策明晰性较低时，地方政府将会采取认知性背离的政策执行策略。在这种情况下，地方政府存在着违背中央政府利益的动机，而且，政策模糊性也为这种背离性政策执行行为提供了可能性，再者，由于政府间关系选择的结果属于地方政府主导的格局，因此，地方政府没有必要采取象征性的消极服从或不作为行为，相反，和第Ⅶ象限的政治性背离一样，地方政府会积极地采取自利行为。但是，需要指出的是，和第Ⅶ象限的政治性背离相比，这种政策执行方式有其特殊性，主要表现在政策模糊性使得对政策目标或政策执行方式的认知产生差异性并导致多样化解释。而且，这种多样化解释可能不仅会在地方政府层面上出现，还可能会在中央政府内部出现。更重要的是，地方政府会有意识地按照符合自身利益的原则来选择政策解释，并且，地方政府主导的格局会使地方政府认为自身的理解是正确的，以致所采取的背离性政策执行行为也是合理的。因此，在这种政策执行方式下，政策结果将会完全不符合中央政府的利益，即使中央政府能够提高政策明晰性，也不可能根本性地改变执行结果，因为中央政府并没有施加足够的控制和影响来改变政府间讨价还价的局面。 3.政策执行力的比较静态和动态分析 从控制角度来看，在8种地方政府的政策执行策略中，中央政府的控制能力将会随着行政性服从到认知性背离的连续性而逐渐递减，地方政府的任意处置能力则随之递增。如果从政策执行结果来看，中央政府主导的局面却并不一定能保证中央政府利益得到实现，同样，地方政府主导的局面也并不一定意味着中央政府利益会受到损害，事实上，在很多情况下还需要充分发挥地方政府的能动性。再者，从政策特性的角度看，政策冲突性不是一件好事，这明显地引起政府间的讨价还价，并会显著地影响到实现政策结果的可能性，但是政策模糊性却并不一定是一件坏事，在某些情况下，政策模糊性为探索意想不到的政策执行结果打开了大门。 从政策执行的区域实践来看，政策执行情况会体现出多样性。这是因为中央—地方政府关系会因为区域异质性而存在不同，即使是面对同一政策，中央—地方政府关系选择的结果以及由此导致的地方政府的政策执行策略也应该是不一样。而且，由于每一个区域地方政府受自身环境和条件的约束，在政策执行中所体现出来的意愿强度以及所投入的资源程度都会有很大差异，所以，不同区域的地方政府对同一政策就可能会表现出完全不同的执行反应。 从政策的延续性角度看，随着一项政策被修订或重新制订，政策特性(冲突性、明晰性)将会变化，中央—地方政府关系从本质上也转变成为一个多阶段博弈过程，由此推知，政策制订本身以及地方政府的政策执行策略都将表现出动态性。显然，这种动态性应该是中央政府和地方政府进行学习的结果。 中央政府的学习可以反映在政策执行方式方面。当一项新政策刚刚被制订出来时，政策执行方式(例如资源投入，参与部门，执行步骤等)通常并不完善，以致地方政府的政策执行多样化。为此，中央政府会积极收集政策执行方式的有关信息，特别是政策被成功执行时的相关经验。随着时间推移，这些成功经验将被运用于其他区域，并逐渐内在化为执行方式惯例(Schofield，2004；殷华方、鲁明泓，2005)。随着政策执行方式标准化的建立，政策执行方式的模糊性将会减少，政府间对于政策执行方式的冲突性也会降低。而且，政策执行方式的标准化，将会提高政府间信息传递的速度、准确度和效率，从而能显著地减少政府间信息不对称程度。所以，中央政府的政策执行方式的动态性学习将会直接影响到地方政府的政策执行策略。 中央政府的学习还可以反映在政策执行评价方面，也就是政策意图和政策结果之间是否有差距。正向差距会让中央政府思考地方政府在执行政策过程中所表现出来的强烈意愿和积极性，反向差距则能促使中央政府从地方政府的政策执行策略中吸取教训并寻找原因。而且，不同区域地方政府之间政策执行结果的差异比较会使中央政府的上述学习变得更加深入。所有的政策执行评价方面的学习都会在以后的政策修订和重新制订中得到反映，表现为政府间关系和政策特性的改变，从而影响地方政府的下一次政策执行策略选择。更进一步地，如果我们将中央政府在政策执行方式和政策执行评价方面的学习结合起来，那么，中央政府的学习就会呈现一个“学习环”，并不断将学习结果反馈到政策的执行和延续中。 地方政府的学习则主要体现在政策执行过程中。一方面，地方政府会根据自身的任意处置能力和中央政府的政策意图，对政策内容进行理解、再解释、甚至是选择性接受，以此学习如何将政策内容按照本区域实际情况进行适应性调整。另一方面，地方政府还会从自身以前的政策执行实践中获取知识，或者向其他区域地方政府学习政策执行经验，以便为以后的政策执行提供指导。毫无疑问，地方政府的学习是利益导向的，因而会体现出强烈的学习主动性和创造性。而且，地方政府的学习可以通过政策结果影响到中央政府的政策执行评价，进而间接影响到政策修订或重新制订。 二、中国外资产业政策的执行力 我们以中国外资产业政策在江苏省的执行案例来说明中央—地方政府关系和政策特性(冲突性、明晰性)，以及由此导致的地方政府政策执行策略。我国外资产业政策的两个显著特征使其特别适合于研究这个主题，这两个特征分别是：中央政府和地方政府在引资目的上的不一致以及我国外资产业政策制订的动态性。 外资产业政策是我国引导外商直接投资产业流向，并以此带动产业结构优化升级的主要政策工具(裴长洪，2006；赵晋平，2002)，因此，中央政府更加注重于引资质量，外资产业政策明确鼓励吸引技术先进型外商投资企业。然而，地方政府更加重视的却是引资数量，希望通过大量外资来带动
就业和经济增长(Stoever，1994)。这种引资目的上的差异为研究政府间关系以及政策执行策略提供了最基本的条件。 到目前为止，我国正式颁布的外资产业政策和投资目录共有5次。1987年拟订了《指导吸收外商投资方向暂行规定》；其后，1995年编制了《指导外商投资方向暂行规定》，并于1997年更新了投资目录；2002年，我国又制订了《指导外商投资方向规定》，并于2005年更新了投资目录。这种政策制订的演化为研究政府间多阶段博弈和政策执行策略的动态均衡提供了充分的资料。 我们选用江苏省作为地方政府的研究对象。之所以选择江苏省，除了数据的可获得性以外，还有两个重要原因。首先，江苏省位于我国东部沿海的长江三角洲，经济发达，区位优势非常明显，除了南通和连云港是我国首批开放的沿海开放城市以外，江苏省几乎所有的地级市及其所辖县级市都是我国最早开放的沿海经济开放区。所以，相比于内地省份而言，江苏省拥有足够的市场意识和经济资源来追求自身利益，偏离执行外资产业政策的可能性也就较大。其次，江苏省吸引的外商直接投资数量一直在全国处于前列2005年，江苏省吸引的实际外商直接投资和协议外商直接投资达到131.83亿美元和464.39亿美元，分别占全国的21.85%和24.56%。因此，如果存在偏离执行外资产业政策的现象，对我国实现引资目的影响也较大。 (一)中央政府对外资产业政策的控制能力 纵观我国外资产业政策的演化过程，我们发现，中央政府在不断地加强对地方政府的控制，其控制手段主要包括信息收集、最终裁决权和多部委参与。 备案是中央政府收集信息的主要手段，通过设定备案报告的内容、细节和时间，中央政府可以获得系统化信息以便评估地方政府行为，从而能够帮助降低由信息不对称性所带来的控制问题(Huang，1995)。对于外商投资项目备案来说，备案信息通常包括外商投资项目的经营范围、投资年限、中外方企业名称、投资数量等相关内容。而且，外商投资项目的合同、章程必须交由对外经贸部门进行备案，由于对外经贸部门熟知外资产业政策，能够确保备案信息在传递和反馈过程中的准确性。特别地，对于限制类限额以下的外商投资项目，必须报中央政府部门备案，这样，中央政府就能防止地方政府在审批限制类项目时做出违反外资产业政策的行为。 中央政府对备案信息进行评估后，就可以确定是否存在地方政府自利行为，同时，为了纠正和惩罚地方政府自利行为，以保证外资产业政策能有效实施，中央政府需要保留最终裁决权。首先，最终裁决权表现为对审批项目的否决权，1995/1997、2002/2005年外资产业政策规定，对违反政策审批的外商投资项目，上级审批机关应在收到备案之日起30个工作日内予以撤销，其合同、章程无效，不予注册登记，不予办理进出口手续。其次，最终裁决权表现为对当事人的惩罚权，1995/1997、2002/2005年外资产业政策同样规定，外商投资项目申请人骗取项目批准的，依法追究法律责任，审批机关工作人员滥用职权的，依法追究刑事责任或依法给予行政处分。 需要注意的是，在1987年外资产业政策中，中央政府只拥有解释权，并没有最终裁决权，由此可见，中央政府在1995/1997、2002/2005年外资产业政策中加强了对地方政府的控制和监督。显然，最终裁决权是典型的负激励，对地方政府行为具有硬约束。这是因为，一方面，当中央政府事后发现地方政府在政策执行过程中违背中央政府利益时，最终裁决权(否决权)可以对地方政府行为进行纠偏以维护中央政府的引资目的，另一方面，最终裁决权(惩罚权)也可以在事前发出警告信号，起到可置信威胁的作用，告诫地方政府在执行外资产业政策的过程中不要出现违背中央政府政策决定的倾向。 外资产业政策的发文机关可以反映出中央政府对外资产业政策的关注程度。我国1987年外资产业政策是由国家计委单独发布，由于国家计委和地方政府属于同一个权力层面，因此，中央政府对地方政府的控制能力相对较小，地方政府也就拥有较大的任意处置空间。我国1995/1997、2002/2005年外资产业政策均由国家计委、国家经贸委、对外经贸部(国家发改委、商务部)联合发布，来自多部委的压力能够减小地方政府的任意处置空间，而且可以迅速协调解决政策执行过程中出现的问题，再加上中央政府的最终裁决权，这明确显示出中央政府已经非常重视外资产业政策的执行。 (二)地方政府对外资产业政策的自主能力 伴随着中央政府的强化控制，我们同样也发现，地方政府在外资产业政策执行方面也拥有持续增大的自主能力，具有更大的可能性来追求自身利益。地方政府的任意处置权主要来源于3个方面：地方政府主管部门的双头领导、审批权限的增大以及审批范围的扩大。 监管外商投资项目审批的地方政府主管部门，例如，对外经贸部门或
发展改革部门，虽然受到中央政府相关部委的纵向业务领导，但同样还会受到地方政府的横向行政领导，而且，这种业务上和行政上的双头领导关系很难在实践中完全区分开来。当地方政府控制了这些地方主管部门的行政和预算编制后，地方政府主管部门就很难在审批外商投资项目过程中做出客观公正的评价。因此，当地方政府利益和中央政府利益发生冲突时，往往是地方政府利益占有优势(Huang，1995)。 随着对外开放的深入，中央政府赋予地方政府对外商投资项目的审批权限越来越大(见表1)。在开放初期，大多数地方政府的审批权限为500万美元，而到了2004年，地方政府对限制类外商投资项目的审批权限都已为5000万美元，对鼓励类和允许类外商投资项目的审批权限则达到1亿美元。然而，在所有时期，我国协议外资项目平均金额都要远远低于地方政府的审批权限，其结果自然是大量的外商投资项目不再需要中央政府的批准，而地方政府也可以在很大程度上自主地审批外商投资项目。
