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转型期财政政策与就业政策：冲突抑或搭配(1)

2016-06-23 01:01 内容提要 作为两大独立的公共政策体系，我国现阶段就业政策与财政政策在搭配过程中存在一些矛盾，产生原生性逆效应和制度性逆效应，制约了促进就业、治理失业的效能发挥。我国转型期失业问题的特殊性，要求二者在搭配过程中建立科学的耦合机制，抵消负效应，倍增正效应，才能全方位应对失业难题。 　　关键词 就业政策，财政政策，耦合性　　体制的转型、产业结构的不断升级以及人口数量的持续增长，使我国的就业形式日益严峻，失业压力迅速加大。作为国家干预劳动力市场、治理失业的公共就业政策体系，需要财政政策予以配合。但两大政策体系的相对独立性、当前阶段公共政策实施体制的不完善以及劳动力市场的特殊性，使之在搭配过程中存在一些矛盾。必须深入探讨二考的关系，建立科学的政策搭配机制，以图最大成效地解决我国失业问题，实现和谐社会。　　一、我国现阶段就业政策和财政政策搭配过程中的矛盾体现　　我国现阶段就业政策和财政政策搭配过程中的矛盾集中体现在四个方面。　　(一)财政政策的公共化取向尚未完全建立，就业政策多重目标的实现缺乏足够的物质基础　　作为系统性的公共政策体系，就业政策包含多个子政策(见表1)：一是就业需求政策，包括直接创造就业岗位、开发就业信息、消除制度壁垒，改善就业环境。二是就业供给政策，包括求职帮助和再就业服务、培训、创业等组成的开发人力资源的政策体系。三是社会保障类政策，包括社会救助和失业保险等。因而就业政策体系具有多重目标。首要目标就是增加就业总量，开发就业岗位的政策可以直接增加就业总量，改善就业市场环境、消除制度壁垒等政策可以间接性的扩大就业总量。其次是提供就业服务，职业介绍、教育培训可以提高求职者就业能力，满足迅速变化的劳动力市场中的多样化需求；对劳动市场中弱势群体(下岗职工、农民工、妇女和残疾人等)提供服务可以平稳市场的运行。最后，社会保障性目标如失业保险、失业救济等，虽然具有事后性、补救性的消极意味，但能够使劳动者在破产、疾病、工伤等非自愿因素而遭致失业和伤害时，帮助其恢复劳动能力，学习新的技能并重新参与竞争，稳定劳动力质量和数量的供给。上述政策最终都落实于失业治理这一总政策目标。可见，就业政策不是单纯的、短期性的扩大就业总量，它的公共产品性质要求从长远角度根本性的解决失业问题。　　就业政策的公共服务性和社会保障性目标需要财政政策给予充分的物质支持，但我国当前财政政策的公共化取向尚未完全建立，对其支持力度过低，且缺乏立法约束，并带有明显的随意性。表2反映了我国历年促进就业的财政支出，占财政总支出的比重不仅偏低，而且呈现逐年下降的趋势。这导致公共就业服务质量难以有效提高，且存在明显的地区、群体差别；导致创造就业岗位行为的短期化，难以从长远角度开发人力资源，创造长期性、持续性就业岗位。社会保障类就业政策作为社会“安全网”和“自动稳定器”的功能尚不健全，难以对市场经济周期性释放劳动力提供必要的制度保障。从长远来看，当前的财政就业政策无法从根本上解决失业难题。　　(二)财政政策导向仍以扩大内需、拉动经济增长为主，创造持续性、长期性就业岗位的能力低下，难以从根本上解决我国的就业压力　　我国从1998年实施积极财政政策以来，在一定程度上刺激了国内需求，扩大了社会投资，累计创造就业岗位750万个。但需注意的是，靠GDP拉动的就业弹性系数却在逐年降低。“九五”时期平均就业弹性系数为0.13，“十五”时期该数字下降到0.11，其中2005年仅为0.08。　　经济高增长与低就业甚至无就业(女性、年轻人)并存的原因之一在于就业机会的结构性变化。我国的产业结构逐渐由劳动密集型进人资本密集型，资本取代劳动力致使重工业化产业吸纳劳动力的能力逐年降低，而劳动密集型的中小企业及第三产业成为吸纳劳动力的主力军(见图一)。产业结构的调整必然带来职业技能结构的调整，第二产业就业弹性的先扬后抑，第三产业的不断上升，要求劳动力具备越来越高的素质和技能。财政政策却没有对就业机会的结构性变化作出及时的调整。投资导向仍然偏重于资产回报率高的重工业，而对劳动密集型的中小企业和民营企业的财政支持力度不够，税收优惠政策过于短期化，甚至带有明显歧视。同时促进就业的财政补贴政策主要面向失业保险、失业救济，“消极”成分过大，对人力资源的开发重视不够，对农民工、下岗职工、女性求职者缺乏必要的职业教育和培训，无法给中小企业和服务业提供足够的劳动力供给，很多地区出现“技工荒”、“民工荒”，劳动力市场出现了结构性失衡。虽然这与我国社会保障制度刚刚起步的特殊国情有关，但财政政策的投资短视行为加剧了这一现象，必须予以改革。