广东省高等教育财政支出预算管理制度改革的探(2)
2016-07-07 01:02
导读：(一)建立绩效预算理念，引入绩效拨款机制 绩效预算的核心思想是：绩效与结果相挂钩，预算以绩效为依据，具体包括三方面：1以结果为导向。这种结果
(一)建立绩效预算理念，引入绩效拨款机制
绩效预算的核心思想是：“绩效与结果相挂钩，预算以绩效为依据”，具体包括三方面：1以结果为导向。这种结果是一种社会效益，是产出的进一步延伸。例如，政府修建了一条高速公路，这条路就是产出，而这条路带来的效益——社会综合效益(如公众的交通便利、企业的运输成本减少、地方经济的带动等)才是结果。2以绩效为依据。资源的配置必须以产生的绩效即社会综合效益为依据，绩效越大，获得的资源越多，反之则越少。而传统预算模式下仅以产出即这条路本身为依据作为获取财政支出甚至申报政绩的筹码。3以评价为核心。绩效的确定最终依靠评价指标来衡量，如高速公路绩效的衡量可以通过车流量、人流量来计量。因此，绩效评价指标体系的设计成为绩效预算实施成功与否的关键。
绩效预算在高等教育财政支出预算管理的应用过程应当包括以下三个基本步骤：1绩效目标设定。给每个支出项目设定若干绩效目标指标，并评价指标的合理性，为确定项目拨款额以及事后评价提供依据。2绩效拨款。根据确定的绩效目标和成本，计算预定拨款额度，将实施环节委托给有关行政部门。3绩效评价。评价绩效目标达成情况，为结算提供依据，根据目标的完成程度，以增减财政支出的方式进行奖励或惩罚。同时，分析单位未达到目标指标的原因。提出意见和建议。
从高等教育目前的情况看，对高校实
行完全的预算经费与绩效指标挂钩的绩效预算制度是不现实的，原因在于：一方面。高等教育的大部分开支相对比较稳定，而绩效预算相对波动性较大，立即实行完全的绩效拨款机制在实际运作中阻力较大：另一方面，对高等教育财政支出绩效的度量存在难度。例如经济效益、人口素质、综合国力等等。作为绩效指标在客观性、代表性和可操作性等方面很难兼顾，有待于在实践中不断检验和求证。
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因此，从可行性的角度来说，可以先实行部分绩效拨款制度。即将总预算资金分为普通拨款和绩效拨款，比例大致可以按7：3或8：2确定；普通拨款按照生均定额与学生规模的乘积获得，绩效拨款通过关键指标的绩效评价来确定。绩效好的予以奖励，绩效差的适当核减下一年度的预算经费。
(二)预算管理模式改革的路径选择
绩效预算是世界性的财政改革潮流，是广东省财政支出预算管理制度改革的方向，也是广东省高等教育财政支出预算管理模式的发展方向。从国外推行绩效拨款或绩效预算的过程来看，都经历了较长时间的探讨和研究，而且实践中也正在不断的接受检验。因此，广东省高等教育财政支出预算模式改革也不可能一蹴而就，必须循序渐进。广东省应在实施高等教育财政支出绩效评价和绩效拨款积累一定经验的基础上，实施绩效预算模式。借鉴国外绩效预算的经验和教训，结合目前的实际情况，广东高等教育财政支出预算模式改革的路径选择应遵循以下几个步骤。
1 完善现有的高等教育经费投入机制。目前，广东省政府财政对高校投入实行“综合定额+专项”的机制，一定程度上体现了“政府花钱买效果”的绩效观，但是尚存在以下问题需要解决：
(1)要根据上年度生均成本和本年度在校学生规模、类型核定当年“综合定额”，改变四年以来未变的现状；(2)加强高校会计核算制度方面的改革，增强统计“生均培养成本”的可行性和操作性，提高其真实性和可靠性；(3)根据通货膨胀以及广东省财政承受能力等因素对“综合定额”进行调整；(4)加强对“专项”绩效评价的追踪问效和责任意识，避免绩效评价流于形式。
2 建立健全高等教育财政支出绩效评价体系。政府对高等教育投人实行绩效评价起源于20世纪90年代的西方国家。瑞典、加拿大、英国等国家通过建立规范的绩效评价制度，推行权责发生制的会计制度，全面、完整地反映预算信息和支出成本，基本形成了一套比较完善的绩效管理体系。高等教育财政支出实行绩效评价制度是政府财政部门按某种规则和绩效目标指标，对高等教育财政资金的拨付进行管理，从而实现资源的优化配置。因此，绩效指标体系成为绩效评价制度建设的核心问题。
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上海财经大学马国贤教授认为：“绩效管理”是根据财政效率原则及其方法论，形成以绩效目的为主的公共支出管理制度。他将政府绩效管理的基本理论体系归结为“一观三论”，即“‘花钱买服务、花钱买效果’的预算观”、“公共委托代理理论”、“目标结果导向理论”和“为顾客服务理论”。该理论对于高等教育绩效评价的理论和实践研究具有重大的指导意义，成为高等教育绩效评价指标体系设计的理论基石。
3 合理设计评价指标。绩效指标指专门用于评价产出和成果的数值或特征的指标，是绩效评价制度建设的核心问题。它基于公共支出的价值判断，是用于指导政府支出所“购买”的效果或结果。现有的广东省财政教育支出评价指标体系包括四大块：投入资金分析、财政资金利用效率、财政资金产出效益和发展潜力。这种指标体系重点是关注资金的投入，以及事后的效益分析，
