关于我国农村公共财政体制建设问题的思考（上(4)
2016-09-26 01:05
导读：（一）县乡财政财力十分拮据 农村税费改革后，随着农民负担的减轻，乡镇政府和村级组织的收入也大幅减少，而原来由通过乡统筹收取的乡镇九年制义
（一）县乡财政财力十分拮据 农村税费改革后，随着农民负担的减轻，乡镇政府和村级组织的收入也大幅减少，而原来由通过乡统筹收取的乡镇九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等开支又由乡镇政府纳入预算安排，这样，使得增加的各项行政事业支出与乡镇收入之间存在巨大的缺口，多数地方县乡可用财力严重不足，财政陷入困境。按现行体制计算，2003年安徽省县乡财政可用财力为155亿元，按财政决算人口计算的人均可用财力为1.28万元，最低的县只有8700元；而2001年全国人均可用财力已达到2.18万元，可见，安徽省的人均水平远远低于全国。尽管中央对安徽省进行了一定的转移支付，但远远不能弥补开支缺口。一些地方财政变成了“吃饭财政”乃至“要饭财政”，机关干部工资难以及时、足额发放，各县乡机构的运转受到较大的影响。
（二）农村公益事业资金匮乏问题 在县乡财力严重不足的情况下，向农民收取费用的路又被牢牢卡住，使得农村公益事业的兴办、农村公共产品供给严重受阻，首当其冲的是教育。虽然安徽省实行了农村中小学教师工资由县里统一发放的改革，但上划到县财政的工资只是省级以上政府认可的工资部分，一些原来由地方规定或认可的相关费用或补贴如教师误餐补贴等仍由所在乡镇负责，这一可观的支出很多乡镇都难以兑现。而按规定由县级财政负担的中小学危房改造资金，实际上也变成了县、乡甚至是村共同承担，在乡、村无法共同承担的地方，危房改造也就只能望洋兴叹。虽然，兴办村内道路等农村公益性事业可以通过“一事一议”来筹集资金，但由于实践中存在的“一事一议”难问题，加之“一事一议”受到最高限额的制约，很多地方的农村公益事业如抗旱排涝、乡村道路等受到严重制约，不少地方甚至几年都没有修一条道路，这严重制约了当地经济的发展，影响了广大农民生活质量的提高。主要体现为支出压力加重，硬性缺口较大： 1.拖欠工资继续存在。据调查，目前安徽省许多县乡公用经费执行的还是20世纪80年代的标准，年人均定额200～500元不等，有的乡镇基本上没有安排公用经费，只有财力很好的乡镇办公经费才能超过人均千元，而这样的乡镇又很少。为了缓解支出压力，安徽省各级财政部门积极推行财政支出改革，实行了诸如人、车、会、话、医等的改革举措，千方百计地压缩正常性经费支出，用以保证工资发放，但欠发工资问题仍大面积发生。据某县调查反映，现在工资和保障全部兑现，全县资金缺口在6000万元左右。 2.社会保障支出难以安排。随着社会保障制度改革在县级的全面推进，社保开支已成为县级财政一项新的负担，使得原本就非常困难的农村公共财政难以安排。据安徽省一个财力较好的县测算，仅失业保险、医疗保险和最低生活保障线三项支出，全县财政将增支700多万元。按照目前的财政分配体制，财政调整支出结构的弹性空间很小，新增支出没有着落。由于社保是社会稳定的安定器，而财政难以保障，不仅使农村公共财政陷入十分被动的境地，也成为社会矛盾的焦点，同时也很容易引发社会问题。 3.其他硬性支出缺口较大。近几年来，在改革、发展和转轨的过程中，各级政府和各个部门都对财政支出提出了具体要求。仅粮食流通体制改革一项，要求农村公共财政自筹配套粮食风险基金和粮食新增亏损挂账贴息，平均每个县增支500万元以上，有的产粮大县高达1000多万元。同时，农业、教育、计划生育、民兵训练、五保户、拥军优属等都对地方财政提出了硬性要求，从而造成县乡硬缺口不断加大，基层财政苦不堪言。
（三）债务（特别是乡村债务）居高不下，财政风险不断增加 多年来，农村兴办农田水利基本建设、乡村道路、中小学改扩建、农业开发等生产公益事业，举办乡镇，进行产业结构调整，甚至一些地方兴办“达标工程”、“政绩工程”等，都留下了大量的乡村债务。在农村税费改革前，乡村除了利用经营性收入外，还从收上来的乡统筹、村提留中拿出一部分来偿还这些债务。但随着农村税费改革和乡统筹村提留的取消，从农民头上提取资金偿还债务的口子猛然被扎死，乡村债务问题迅速地浮出水面。据初步统计，截止2003年底，安徽省县乡政府就负债313亿元，相当于县级一年地方收入的3倍，其中县级债务占54%、乡镇债务占15%，平均每个县负债2亿元左右，乡镇负债700万元左右，村级负债30万元左右。从17个市所抽查的45个县来看，2003年债务总额为211亿元，是可用财力的1 .67倍。其中县级负债114亿元，占54%；乡镇负债65亿元，占31%；村级负债32亿元，占15%，平均每个县区负债2.5亿元，每个乡镇负债706亿元。 如果再加上数额庞大的粮食亏损挂帐和该配套而没有配套的资金欠账，县级以下政府背上了沉重的债务负担，基层财政运行中存在很大潜在风险，影响了财政的平稳运行。据不完全统计，截至2004年底，安徽省县乡两级负债面在95%以上。其中乡镇负债最为突出，有5%～10%的乡镇负债达1000万元以上。目前，农村公共财政已步人还债高峰期，尤其是外债，不仅到期要还，同时还要承担汇率损失，仅世行贷款淠史杭———巢湖项目的汇率亏损就达6 29亿元，构成了地方财政的债务风险。农村公共财政经常遇到上级预算扣款、债主上门逼债、行政诉讼追债，甚至出门躲债的尴尬局面，不仅使正常工作受到干扰，还严重影响到政府财政形象。 从调查的情况看，农村税费改革后显露出来的债务中乡村债务比重较大，化解难度也比较大，而且由于很多债权、债务问题历史久远、盘根错节，债务的清偿越往后将越发艰难，因为用于清偿的手段几近用尽，而留下的大多又是老大难问题。沉重的债务负担既增加了县乡财政运行的风险，也直接影响了基层的运转和县域、乡域经济的发展。如不能得到有效化解，这些债务必将成为农村稳定和农民负担反弹的又一巨大隐患。
