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农村税费改革后乡镇财政困境分析

2016-11-17 01:03 摘　要：税费改革以后农民的负担确实大幅度地减轻了，但对农业为主的不发达的乡镇财政却产生了很大的，免征农业税后，原先靠农业税为主要财政收入的乡镇财政收入减少，同时由于转移支付不到位和事权的下移，使乡镇财政陷入困境。只有精简机构，完善转移支付制度，统一乡镇财权和事权，经济培育财源，才能让乡镇财政走出困境。　　我省农村税费改革后，特别是2005年免征农业税后农民的负担的确得到了大幅度地减轻，农民种地的积极性大大提高了，但基层乡镇却普遍感到财政困难，财政收入较税费改革前减少了。本人对德江县的四个乡镇进行了实地调研，鉴于乡镇工作的实际情况，文章中均未列出乡镇的名称，均以“某乡镇”来描述。　　一、农村税费改革后对乡镇财政的影响　　1.直接减少了乡镇政府的财政收入，特别是西部经济欠发达的省份的乡镇，由于税费改革前主要靠农业税作为乡镇财政的主要收入，免征农业税后，对其影响最大。德江县被调研的四个乡镇中2004年农业“四税”占财政收入的比重最低为59.2%，最高的达91.82%，其余两个乡镇占70%多，免征农业税后，对其财政收入影响很大。　　2.农村税费改革后，断了乡镇政府的税外收费的路子，意味着乡镇政府不能再靠各种收费和摊派维持自身的开支和公益支出，使本已负债累累的乡镇财政雪上加霜。　　3.取消农业税后转移支付不到位，使原本就入不敷出的乡镇财政变得更加困难。按规定取消农业税后所造成的财政缺口的80%由中央进行转移支付，省市两级对剩下的20%的缺口进行填补，基层政府的财源好象不受影响，实际并非如此，乡镇财政并不是农业税减少多少就实际补足多少，在当前财政管理体制下，县级财政发生困难时，层层截留难免发生，乡镇财政日子更难过。被调研的四个乡镇普遍反映，取消农业税后，实际得到的转移支付款并未能达到因免征农业税而减少的税款，如某乡免征农业税后农业税减少30多万，而实际得到的转移支付仅仅10多万，大约占上级转移支付的25%被县级财政截留，其转移支付的是各乡镇所供养行政、事业人数作为转移支付的标准的，而且由于转移支付并不能解决收不抵支的，基层财政的财源会进一步地减少。　　4.农村公共品提供难以保障。农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，村道路的修建则通过农民“一事一议”方式加以解决。税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入，上级财政的支付量与道路修建所需资金相去甚远，在保人员经费都存在困难的情况下，修建道路、农村水利设施建设、环境和土地治理方面的支出缺口很大。　　总之，农村税费改革在给广大农民“减负”的同时，却使乡镇财政陷入了困境之中，因而乡镇政府也面临着生存危机。　　二、造成乡镇财政困境的原因　　1.经济不发达。经济发展水平低是乡镇财政困难的基础原因，对贫困地区而言，乡镇少、经济效益差，工商税收收入所占比例极低，在被调研的四个乡镇，几乎没有企业，只有为数不多的从事零售、餐饮等的一些个体户，主要集中在乡镇政府所在地，而且农业大都停留在“牛耕地驴打场”的传统耕种阶段，种什么卖什么，深加工的农业几乎没有，取消农业税后，只有个别乡镇靠种烤烟取得大量的烟叶农业特产税外，其他乡镇在税源严重不足和主体税种缺乏的情况下，乡镇政府很难从正规的税收收入中获得重要的资金来源，“吃饭财政”已经无饭可吃。　　2、财权与事权不统一。各级政府间没有建立合理的、法制化的事权支出格局，上级政府往往凭借其体制制定权下放事权，但往往不给予财力保证，如各类达标、计划生育达标、卫生达标等各项强制支出，使事权过多地沉淀在基层政府，以至最终形成财力日益向上集中，事权却逐级向下移的局面。乡镇政府作为最基层的一级政府，事无巨细，最终大都落在乡镇政府的身上。财权划分模式和事权划分模式的不对称成为乡镇财政困难的体制性诱因。　　3.转移支付不到位。当前转移支付的总量偏小，且缺乏规范、、透明的转移支付，特别是省级、地市级财政对县乡财政的转移支付力度明显不足，省以下特别是乡镇处于政府级次的末端，转移支付的链条过长，在经过多级次的缺少透明度的转移后，尽管有专项拨款，但到了乡镇一级已经所剩无几，造成乡镇财政履行事权和所需财权高度不平衡。　　4.乡镇政府机构臃肿膨胀，财政开支过大。依据“帕金森定律”，在不存在有效约束的条件下，官僚机构会以几何比率进行自我繁殖和膨胀，从而形成机构重叠和效率低下的行政管理体制，我国行政体制改革落后，政府行为不规范，部门权利无约束的情况还比较普遍地存在，乡镇机构庞大、人满为患，人员编制严重失控，特别是乡镇机构中的事业编制严重超编，被调研的四个乡镇普遍存在人员超编，德江全县超编3000多人，各个乡镇超编情况严重，如某乡人口25877人，现有乡镇机构人员138，应有编制67人，超编71人，超编率达106%，该县其他乡镇超编率均高，且乡镇财政支出的95%左右均用于行政、事业单位的人员工资支出，成了典型的“吃饭财政”，财政开支压力大。