对地方税制模式创新的探讨(2)
2016-12-06 01:02
导读：二、关于地方税制模式创新对地方税权的界定 实现地方税制模式创新，必须重新界定地方税权，即地方政府是否应拥有一定的税收立法权？地方政府的税
二、关于地方税制模式创新对地方税权的界定 实现地方税制模式创新，必须重新界定地方税权，即地方政府是否应拥有一定的税收立法权？地方政府的税收管理权限以多大为好？对此应作出明确的界定，这是实现地方税制模式创新的基础和核心。从地方税权的大小来看，西方国家的地方税制模式主要有三种类型。一是以美国为代表的完全税权模式，在这种模式下，联邦、州和地方三级政府各有属于本级政府的税收立法权、司法权及执行权，同时税种上相应划分为联邦税、州税和地方税，为了弥补与地方事权相适应的财政支出，上级政府对下级实行规范的补助金制度。二是以法国为代表的无税权模式，在这种模式下税收的立法权和行政权均集中在中央。税收行政就是中央一套税务机构，没有地方税务机构。主要税种均为国税，只有一些零星的小税种为地方税。中央政府对地方政府实行一般补助和专项补助相结合的纵向财力分配制度。三是以日本为代表的有限税权模式，在这种模式下立法权集中，执法权分散，地方政府经中央政府批准，可在法定税种以外开征普通税。范围广、影响全国利益的均列为国税，其余的列为地方税。同时设有国税、地方税两大系统。中央政府对地方政府的转移支付是通过地方交付税、国家让与税和国家支出金方式实现的。在上述三种模式中，虽然在税权划分上中央政府集权程度不同，地方政府税权大小有差异。但从总体上看三种模式的共同点是税权集中、事权分散，中央与地方在税权的划分上表现出与事权的非对称性。就是主要税权集中在中央政府，主要税种也划归国税；而事权又主要分散在各级地方政府。为了保证地方政府有足够财力履行其事权，中央政府对地方政府均实行自上而下的财务转移制度。这样做的最大好处是增强了中央政府财力，可以充分发挥中央财政在平衡地区经济发展方面的调控作用。 我国是一个地区间经济发展极不平衡的国家，在上又是单一制。在经济体制转轨过程中尤其要注意防止地方割据，因而在中央与地方的税权分配上应确保中央高度集权，地方适当分权。无论是国税还是地方税，立法权均应集中在中央手中，以保持税收制度的全国统一性，防止地方政府在税收问题上各自为政，从本地区利益出发，制造税收壁垒，阻碍生产要素的自由流动。而地方税的税收管理权具体包括税率、税目调整权和减免权则可授予省一级地方权力机关。允许省、市、自治区人大及其常委会根据本地区资源状况和经济发展水平以及国家产业政策，在中央规定的税率幅度内和税目范围内制定具体税率和决定开征那些税目，并对地方税进行必要减免。这样可以使地方政府更加灵活地运用税收杠杆调控区域经济运行。
三、关于地方税制模式创新对主体税种的选择 地方主体税种是地方税种模式中处于主导地位，且税源丰富、征管方便、调控能力强的税种。对地方主体税种的选择是实现地方税制模式创新的关键。我国现行的地方税制模式中虽然税种数量较多，但缺乏税源充足、收入稳定的主体税种。营业税和所得税本应成为地方主体税种，但由于税种划分标准相互重叠，杂乱无序，在营业税中把本来属于地方固定收入的铁路部门、各银行、保险公司集中缴纳的营业税和城建税划归中央；在所得税中把本来属于地方固定收入的地方银行、外资银行以及非银行机构的所得税也划归中央。结果导致营业税和地方企业所得税不能成为地方的主体税种。 什么样的税种才能成为地方主体税种？一般来说作为地方主体税种必须具备以下三个条件：税基较宽，税源丰富，且具有增长潜力，对增加地方税收规模较大；在收入和地区产业结构方面具有较强的调节性；在税制方面严密规范，透明度高，便于征管。世界上许多国家都以财产税作为地方税的主体税种，从我国的实际情况来看，目前要把财产税作为地方主体税种，显然条件还不具备。笔者认为地方主体税种的选择，必须符合实际水平和税制结构的变化。据此要求，应分阶段、动态地确定地方主体税种。另外，作为主体税种可以是单主体税种，也可以是双主体税种，就我国的实际情况看，在当前和今后一定时期内应选择双主体税种。在近期内应该选择营业税与企业所得税作为地方主体税种。这两个税种在目前属于税基广、税源充足、税制规范的税种，以此为地方主体税种，可以更好地实现收入和调节功能。在中期也就是在2005年后，可以选择营业税和个人所得税作为地方主体税种。之所以用个人所得税去代替企业所得税的主体地位，因为随着我国入世，我国对外开放将进入一个新的阶段，必然推动我国经济实现持续、快速增长，到2005年以后，个人收入水平必将出现大幅度提高，这就为扩大个人所得税的规模提供了充足而稳定的税源。可见，到那时以营业税和个人所得税作为双主体税种应该是完全可行的。在远期也就是在2010年后，随着我国经济的进一步发展和人们收入水平的提高，以及市场经济体制的成熟和税收制度的完善，最好终选择国际通行的财产税和个人所得的财产税和个人所得税作为我国地方的主体税种。
